Lanceurs d’alerte

Vous êtes sur l’espace réservé aux personnes souhaitant émettre un signalement (« lanceurs d’alerte ») concernant le ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

Avant de pouvoir émettre ce signalement, vous devez prendre connaissance des conditions dans lesquelles celui-ci peut être lancé.

Les lanceurs d’alerte bénéficient désormais d’un statut et d’une protection accordés par la loi : garanties de confidentialité, interdiction de mesures disciplinaires ou discriminatoires, irresponsabilité pénale. Toutefois, les critères de validation du signalement sont strictement encadrés. Et tout signalement abusif peut entrainer des conséquences sur le plan pénal ou disciplinaire.

Définition du lanceur d’alerte

Un lanceur d’alerte est « une personne physique qui révèle ou signale, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, de la loi ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général, dont elle a eu personnellement connaissance (Article 6 de la loi du 9 décembre 2016). »

Résumé des conditions du signalement

Qui peut émettre un signalement ?

Toute personne physique agissant de manière désintéressée et de bonne foi.

Quelle situation grave peut être signalée ?

Les crimes (vol aggravé, viol, faux en écriture publique…) et délits (corruption, prise illégale d’intérêts, trafic d’influence, usage illégal de fonds publics, harcèlement moral ou sexuel, discrimination…), la violation grave et manifeste d’un traité international, d’une loi ou d’un règlement, toute menace grave à l’intérêt général.

Quelles sont les garanties dont bénéficie le lanceur d’alerte ?

La protection du lanceur d’alerte est triple : le caractère strictement confidentiel de la procédure, l’interdiction des mesures de représailles professionnelles et l’irresponsabilité pénale du lanceur d’alerte. Pour bénéficier de la protection complète, le lanceur d’alerte doit appartenir à la structure (le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, par exemple) dont il signale un dysfonctionnement grave.

Quels sont les risques auxquels s’expose le lanceur d’alerte en cas de signalement abusif ?

Il encourt les peines prévues par le Code pénal pour dénonciation calomnieuse. L’agent public s’expose en outre à des poursuites disciplinaires.

Pour émettre un signalement, vous devez remplir un certain nombre de conditions et critères :

Qui peut émettre un signalement ?

Toute personne physique est susceptible de bénéficier du statut de lanceur d’alerte et, s’il est agent public, des garanties qui lui sont associées (irresponsabilité pénale et protection contre les représailles professionnelles).

Ce régime n’est pas limité aux seuls collaborateurs du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, bien que ceux-ci soient, en tant qu’agents publics, spécifiquement concernés par les dispositions de la loi du 13 juillet 1983 modifiée relatives aux signalements et alertes (articles 6 à 6 ter A, et 6 quinquiès notamment). Ce statut peut s’appliquer aux agents de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger et d’Expertise France ou également, par exemple, aux collaborateurs occasionnels du ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

Seules les personnes morales sont exclues du régime du lanceur d’alerte (par exemple une entreprise qui candidate à un marché public, une association qui sollicite une subvention ou une habilitation à l’adoption internationale, un syndicat).

Champ de l’alerte

L’intervention du lanceur d’alerte doit être avant tout justifiée par une violation grave et manifeste et portant gravement atteinte (ou comportant un risque d’atteinte grave) à l’intérêt général.

La loi du 9 décembre 2016 prévoit que le champ de l’alerte professionnelle recouvre l’ensemble des faits susceptibles d’être qualifiés :

1° de crime ou de délit au sens de la législation pénale française ;

2° de conflit d’intérêts

3° de violation grave et manifeste d’un engagement international de la France ou d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement ;

4° de violation grave et manifeste de la loi ou du règlement ;

5° et plus généralement de toute menace ou de tout préjudice grave pour l’intérêt général.
Un signalement doit viser l’amélioration du fonctionnement du service public et servir l’intérêt général. Il ne peut, sous peine d’être écarté, concerner des situations individuelles ou être motivé par des considérations personnelles.

Les trois caractéristiques du signalement

L’auteur du signalement doit 1) avoir eu une connaissance personnelle des faits et agir 2) de manière désintéressée et 3) de bonne foi pour espérer bénéficier du statut de lanceur d’alerte, quel que soit l’intérêt public en cause.

À l’inverse, lorsqu’il a la connaissance au moins partielle de l’inexactitude des faits ou bien lorsqu’il a procédé à ce signalement avec l’intention de nuire, il encourt les peines prévues par l’article 226-10 du code pénal relatives aux dénonciations calomnieuses.

Quelles sont les garanties dont bénéficie le lanceur d’alerte ?

Le caractère strictement confidentiel de la procédure

La procédure mise en œuvre pour recueillir les signalements garantit une stricte confidentialité de l’identité des auteurs du signalement, des personnes visées par celui-ci et des informations recueillies par l’ensemble des destinataires du signalement. Ainsi, les éléments de nature à identifier le lanceur d’alerte ne pourront être divulgués qu’avec le consentement de celui-ci. De plus, les éléments de nature à identifier la personne mise en cause par un signalement ne peuvent être divulgués qu’une fois établi le caractère fondé de l’alerte.

Toutefois la communication entre agents liés par des relations administratives hiérarchisées, d’un secret acquis dans l’exercice des fonctions, pour les besoins du service, ne constitue pas une révélation susceptible de tomber sous le coup de la loi pénale. Il en est de même pour la transmission des éléments à l’autorité judiciaire.

L’interdiction de toute mesure de représailles professionnelles

Aucun agent public ne pourra faire l’objet ni de mesure disciplinaire ni de mesure discriminatoire directe [1] ou indirecte [2] concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l’évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation pour avoir signalé une alerte dans le respect des conditions prévues par la loi [3].

La loi prévoit en outre un régime de partage de la charge de la preuve favorable au lanceur d’alerte en cas de litige sur le caractère discriminatoire d’une mesure qui aurait été prise à son encontre. Ainsi, dès lors que la personne présente des éléments de fait qui permettent de présumer qu’elle a relaté ou témoigné de bonne foi de faits entrant dans le champ de l’alerte professionnelle, il incombe à la partie défenderesse, au vu des éléments, de prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à la déclaration ou au témoignage de l’intéressé. Le juge forme sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures d’instruction qu’il estime utiles [4].

Le cas échéant, la juridiction pourra prescrire la réintégration d’un agent ayant fait l’objet d’un licenciement, d’un non-renouvellement de son contrat ou d’une révocation, y compris lorsque cette personne était liée par une relation à durée déterminée [5].

L’irresponsabilité pénale du lanceur d’alerte

La loi [6] prévoit une irresponsabilité pénale du lanceur d’alerte pour toute atteinte au secret professionnel, dès lors que cette divulgation est nécessaire et proportionnée à la sauvegarde des intérêts en cause, qu’elle intervient dans le respect des procédures de signalement définies par la loi et que la personne répond aux critères de définition du lanceur d’alerte.

En revanche, les atteintes au secret de la défense nationale, au secret médical ou au secret des relations entre un avocat et son client ne sont pas concernées par cette irresponsabilité pénale [7].

Quels sont les risques auxquels s’expose le lanceur d’alerte ?

  • sur le plan pénal : lorsqu’il a la connaissance au moins partielle de l’inexactitude des faits ou bien lorsqu’il a procédé à ce signalement avec l’intention de nuire, le lanceur d’alerte encourt les peines prévues par l’article 226-10 du code pénal relatives aux dénonciations calomnieuses. Si les dénonciations sont susceptibles d’être qualifiées de crime ou de délit, au sens de la loi pénale française, le ministère pourra aviser le parquet en application de l’article 40 du code de procédure pénale [8].
  • sur le plan disciplinaire : le ministère pourra engager, le cas échéant, une procédure disciplinaire contre l’auteur d’un signalement susceptible d’être considéré comme abusif ou qualifié de crime ou de délit.

Quelle est la procédure d’émission de signalement ?

Pour les agents publics n’ayant pas accès à l’intranet du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (par exemple, les agents des instituts et centres culturels ou de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger), pour les agents de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger et d’Expertise France, pour les consuls honoraires de France et les autres collaborateurs occasionnels du ministère, a été établie une procédure de recueil et de traitement des signalements concernant le ministère.

L’arrêté du ministre en date du 4 septembre 2017 confie au référent déontologue du ministère le recueil des signalements (référent « lanceurs d’alerte »).

Un signalement en cascade
La loi a prévu trois niveaux successifs de signalement :
  • auprès de l’administration
  • auprès de la justice
  • auprès de l’opinion publique.

Une gradation des canaux de signalement en trois niveaux

Le lanceur d’alerte ne cherche pas à déstabiliser l’organisation à laquelle il s’adresse mais plutôt à l’aider à corriger les défaillances qui l’affaiblissent : c’est pourquoi il doit agir de manière graduée et proportionnée. À cette fin, l’article 8 de la loi du 9 décembre 2016 prévoit trois niveaux successifs d’alerte :

  • 1er niveau : le signalement devra être transmis au sein de l’administration. Il pourra être adressé à l’autorité hiérarchique ou au référent lanceurs d’alerte, par voie dématérialisée ou matérialisée. Le lanceur d’alerte peut également choisir d’adresser son signalement par courrier postal.
  • 2è niveau : dans un second temps, le signalement pourra être adressé à une autorité administrative et judiciaire [9] ou à un ordre professionnel compétent : en l’absence de vérification, dans un délai raisonnable, de la recevabilité du signalement par sa hiérarchie ou par le référent lanceurs d’alerte, l’auteur du signalement pourra saisir directement l’une de ces autorités. Il en sera de même en cas de danger grave et imminent ou en présence d’un risque de dommages irréversibles.
  • 3è niveau : enfin, en dernier ressort et à défaut de traitement dans un délai de trois mois, le signalement pourra être rendu public en cas de danger grave et imminent ou en présence d’un risque de dommages irréversibles.

Détails du traitement interne du signalement :

1e étape : recueil du signalement par le référent lanceurs d’alerte

La loi du 9 décembre 2016 permet d’adresser indifféremment son signalement à l’autorité hiérarchique ou au référent lanceurs d’alerte.

2e étape : vérification de la recevabilité du signalement par le référent lanceurs d’alerte

Le référent lanceurs d’alerte doit informer l’auteur du signalement [10] de la bonne réception de celui-ci par l’envoi d’un accusé de réception ; il lui précisera également le délai raisonnable et prévisible nécessaire à l’examen de sa recevabilité ainsi que les modalités suivant lesquelles il sera informé des suites données à son signalement. Le cas échéant, le référent pourra demander des éléments complémentaires lorsque le signalement n’est pas suffisamment étayé pour lui permettre d’en apprécier la recevabilité.

L’auteur du signalement doit s’identifier, étant entendu que son identité doit être traitée de façon confidentielle par le destinataire. Les éléments de nature à identifier l’auteur d’un signalement ne peuvent être divulgués, sauf à l’autorité judiciaire et seulement avec le consentement de la personne. Le signalement ne doit donc pas être anonyme. La connaissance de l’identité de l’auteur permet en effet de mettre en œuvre les garanties et protection auxquelles il a droit, si son signalement est considéré comme recevable.

L’examen de la recevabilité du signalement devra s’exercer au regard de définition du lanceur d’alerte et du respect des procédures de signalement définies par la loi.

Lorsque le traitement conduit à révéler un secret protégé par la loi, l’examen de sa recevabilité devra mettre en balance la nécessité et proportionnalité de cette divulgation au regard de la sauvegarde des intérêts en cause. En tout état de cause, les faits, informations ou documents, quel que soit leur forme ou leur support, couverts par le secret de la défense nationale, le secret médical ou le secret des relations entre un avocat et son client sont exclus du régime de l’alerte : le traitement de tout signalement qui conduirait à la révélation de l’un de ces secrets ne pourra qu’être écarté par le référent lanceurs d’alerte.

3e étape : traitement du signalement et la transmission aux autorités compétentes

Le référent lanceurs d’alerte disposera d’un délai de trois mois pour traiter le signalement des agents. Une fois ce délai écoulé, le signalement pourra être rendu public.

Après avoir examiné la recevabilité du signalement et procédé aux premières vérifications, si le référent n’entend pas donner de suite à celui-ci, il devra en informer son auteur et les personnes visées, et détruire l’ensemble des éléments constitutifs du dossier de signalement dans un délai de deux mois à compter de cette information de classement sans suite [11].

Au contraire, s’il estime que le signalement est suffisamment sérieux, il pourra saisir :

· le supérieur hiérarchique d’un agent mis en cause dans une situation de conflit d’intérêts, afin que celui-ci puisse prendre les mesures nécessaires pour y mettre fin ou enjoindre au fonctionnaire de faire cesser cette situation dans un délai qu’elle détermine. Si l’agent en cause est soumis à une déclaration d’intérêts et que l’autorité hiérarchique ne s’estime pas en mesure d’apprécier si le fonctionnaire se trouve en situation de conflit d’intérêts, celle-ci transmettra la déclaration d’intérêts de l’intéressé à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique qui lui adressera en retour ses recommandations ;

· la Haute autorité pour la transparence de la vie publique en cas de soupçon grave d’enrichissement personnel dans laquelle se trouverait un agent soumis à une déclaration de patrimoine. Celle-ci pourra, le cas échéant, demander au fonctionnaire toute explication nécessaire à l’exercice de sa mission de contrôle des déclarations de situation patrimoniale ;

· la sous-direction des affaires juridiques internes lorsque les faits signalés sont passibles d’une sanction disciplinaire ou susceptibles d’être qualifiés de crime ou de délit, au sens de la loi pénale française, afin d’engager, le cas échéant, une procédure discipline ou d’aviser le parquet en application de l’article 40 du code de procédure pénale [12].

[1Au sens de l’article 1 de la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, constitue une discrimination directe la situation dans laquelle une personne est traitée de manière moins favorable qu’une autre ne l’est, ne l’a été ou ne l’aura été dans une situation comparable.

[2Au sens du même article, constitue une discrimination indirecte une disposition, un critère ou une pratique neutre en apparence, mais susceptible d’entraîner un désavantage particulier pour des personnes par rapport à d’autres personnes, à moins que cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un but légitime et que les moyens pour réaliser ce but ne soient nécessaires et appropriés.

[3Articles 6 à ter A, et 6 quinquiès de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983

[4Article 6 ter A de la loi du 13 juillet 1983

[5Article L. 911-1-1 du code de justice administrative.

[6Article 122-9 du code pénal.

[7Article 6 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016.

[8Voir, en ce sens, la note de service du secrétaire général du 9 novembre 2005 relative à la mise en œuvre des dispositions de l’article 40 du code de procédure pénale au Département.

[9A ce titre, toute personne peut adresser son signalement au Défenseur des droits afin d’être orientée vers l’organisme approprié de recueil de l’alerte.

[10Conformément aux dispositions du 1° du II de l’article 5 du décret n° 2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des signalements émis par les lanceurs d’alerte.

[11Conformément aux dispositions du 3° du II de l’article 5 du même décret.

[12Voir, en ce sens, la note de service du secrétaire général du 9 novembre 2005 relative à la mise en œuvre des dispositions de l’article 40 du code de procédure pénale au Département.

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