La negociación internacional en materia de lucha contra el cambio climático

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Las negociaciones internacionales para luchar contra el cambio climático se enmarcan en un proceso largo que comenzó en 1992, en la conferencia fundacional de Río de Janeiro, y prosiguió con la COP1 de 1995, que se celebró en Berlín.

¿Qué es una COP?

Durante la Cumbre de Río de 1992, 154 Estados reconocieron la existencia de un cambio climático originado por el hombre y decidieron aunar esfuerzos para poner límite al calentamiento global. Así nació la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y su órgano de toma de decisiones, la Conferencia de las Partes (COP).

Cada año se celebra una COP con todas las «Partes en la Convención» en Bonn, sede de la Secretaría, o en alguno de los países de los cinco grupos regionales de la ONU por los que va rotando. Cada COP permite examinar la aplicación de la Convención, concretar la implementación de las decisiones y negociar compromisos nuevos con objetivos comunes o individuales. Las decisiones se toman por consenso.

Las COP reúnen a los representantes de los distintos países signatarios de la CMNUCC; en 2021, 196 Estados y la Unión Europea.. La CMNUCC es por tanto una convención universal, pero las COP también incluyen a partes no estatales: organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, entidades territoriales, sindicatos, empresas, científicos, jóvenes, etc.

Las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas también participan en los debates, cada una en el ámbito que le corresponda según sus competencias.

Negociaciones sobre el cambio climático: antecedentes

La CMNUCC se aprobó en la Cumbre de Río, en 1992. Entró en vigor en 1994 y ha sido ratificada por 197 partes (196 Estados y la Unión Europea). Su objetivo era estabilizar la emisión de gases de efecto invernadero antropogénicos a la atmósfera en unos niveles que evitaran cualquier interferencia peligrosa en el clima.

De Kyoto a París: la búsqueda de un protocolo vinculante

La primera aplicación práctica y vinculante de la CMNUCC se oficializó con el Protocolo de Kyoto. Adoptado en 1997, entró en vigor en 2005 y ha sido ratificado por 192 partes (entre las que no figura Estados Unidos). Obligó a reducir las emisiones un 5 % de media global con respecto a 1990 a 37 países desarrollados (-8 % en el caso de la UE) durante el periodo 2008-2012. Los demás países no se comprometieron con objetivos tan concretos, pero se sumaron al proceso mediante sistemas de incentivos.

En la Conferencia de Doha de 2012 se decidió prolongar el Protocolo durante un segundo periodo de compromiso e imponer el objetivo de reducción de las emisiones totales de gases de efecto invernadero en los países desarrollados en no menos del 18 % de 2013 a 2020 con respecto a los niveles de 1990. El compromiso final lo impulsó la Unión Europea. La UE quiso vincular la prolongación de su compromiso en virtud del Protocolo de Kyoto con la adopción de una hoja de ruta para alcanzar un acuerdo mundial. Francia, con la Unión Europea, se comprometió a participar en el segundo periodo de compromiso del Protocolo de Kyoto a partir del 1 de enero de 2013.

En abril de 2012, la Unión Europea fue la primera en comunicar su objetivo de reducción del 20 % de sus emisiones de gases de efecto invernadero en el segundo periodo de compromiso.

Sin embargo, se empezaron a ver los límites del Protocolo: Rusia, Japón, Nueva Zelanda y Canadá retiraron sus compromisos. Resultaba necesario encontrar un instrumento jurídico ambicioso, vinculante y aplicable a todos para tomar el relevo del Protocolo.

Desde la COP15 de Copenhague de 2009 hasta la COP20 de Lima de 2014, las conferencias pretendieron que se alcanzara un acuerdo sobre la adopción de un protocolo, un instrumento jurídico u otra herramienta con fuerza de ley que pudiera tomar el relevo del Protocolo de Kyoto. Con tal objetivo, las Partes afirmaron querer limitar el calentamiento global por debajo de 2 ºC, desarrollaron las fuentes de financiación de las acciones necesarias y, por tanto, prepararon el terreno para que en 2015 se celebrara la COP21 en París.

Elaborar las normas de aplicación del Acuerdo de París

Tras la COP21 de París, en la COP24 celebrada en Katowice (Polonia) se inició un trabajo de elaboración de las normas de aplicación del Acuerdo de París, una labor que continuó en 2019 en la COP25 de Madrid. Dicho trabajo abarca la elaboración de un conjunto de textos para la implementación del Acuerdo de París en todos sus aspectos técnicos.

En la COP24 hubo sin embargo una norma que no pudo ser adoptada por falta de consenso político. Era la norma sobre los mecanismos de flexibilidad y cooperación entre los Estados para la ejecución de sus reducciones de emisiones (previstos en el artículo 6 del Acuerdo de París). Básicamente, algunos Estados se niegan a tener en cuenta la integridad medioambiental del Acuerdo de París a la hora de contabilizar las cuotas de emisión.

El consenso no pudo alcanzarse en la COP25 de Madrid, en la que algunos Estados se mostraron especialmente bloqueadores. No obstante, la COP25 logró algunos resultados:

• Se reforzaron las acciones sobre las pérdidas y los daños dentro de la CMNUCC.
• Asimismo, se reforzó la llamada «Agenda de la acción», que federa y pone en valor las iniciativas climáticas llevadas a cabo por actores no estatales y la sociedad civil, con un nuevo mandato hasta 2025.
• Se alcanzaron también otros acuerdos, por ejemplo, sobre el refuerzo de capacidades y la transferencia de tecnología.
• Se logró definir las reglas de funcionamiento general del mecanismo de conformidad con el Acuerdo.
• Gracias a los esfuerzos de numerosos países, se logró que en la decisión final de la COP se mencionara el objetivo de aumentar la ambición climática en 2020.

Por lo demás, las últimas negociaciones han dado lugar a importantes avances en la incorporación de los principios de los derechos humanos en la aplicación del Acuerdo de París.

En la actualidad, los textos relativos a la implementación de dicho acuerdo incluyen la participación ciudadana, la contribución de las organizaciones de la sociedad civil, así como la inclusión de la igualdad de género en la formulación de las políticas climáticas. El «Plan de Acción sobre el Género» en la lucha contra el cambio climático ha sido renovado por cinco años más.

Otro resultado positivo tiene que ver con la participación de los pueblos indígenas en el movimiento de lucha contra el cambio climático. La Plataforma de las comunidades locales y los pueblos indígenas, creada en la COP21, ya funciona y constituye un gran paso en la toma en consideración de las problemáticas de estas poblaciones, que son las primeras víctimas del cambio climático.

En la COP26 que tendrá lugar en Glasgow entre el 31 de octubre y el 12 de noviembre seguirán las negociaciones sobre las normas de aplicación del Acuerdo de París y, en particular, sobre el artículo 6, que prevé mecanismos de canje de derechos de emisión, y sobre la transparencia. Francia y la Unión Europea esperan que las negociaciones puedan cerrarse con un acuerdo.

Desde 2018, la ciencia ha ampliado el campo de conocimiento sobre el clima y los retos planteados por el calentamiento global mediante la publicación de los informes especiales del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), en particular:

Actualización: octubre de 2021