Gestion durable et responsable du milieu marin

Défendre une gestion durable et responsable du milieu marin

Les mers et océans représentent 71% de la surface totale du globe et 64% de ces zones (soit près de la moitié de la surface de la planète) sont situées au-delà des juridictions nationales (autrement appelées haute mer). L’intérêt de la préservation des océans pour la survie de l’humanité est indéniable, qu’il s’agisse par exemple d’éviter la montée du niveau des océans, de nourrir ou de soigner par le biais des ressources halieutiques ou génétiques ou de tempérer les zones côtières. Mais les pressions s’intensifient notablement, en raison de l’évolution des technologies, de l’augmentation de la pollution due à l’activité humaine et du changement climatique. Seule une approche intégrée et mondiale pourra permettre de restaurer la santé des océans. C’est le sens de la mobilisation de la communauté internationale, au sein de laquelle la France s’engage particulièrement, tant en raison de l’importance de son domaine maritime que de ses outre-mer et de sa volonté de gérer durablement et de façon responsable les mers et les océans

Aspects généraux

Plus de 70% de la surface du globe est couverte par les mers et océans. La coutume mettant en avant le principe de la liberté des mers en haute mer, l’espace maritime a longtemps échappé à la réglementation internationale, en particulier en matière d’environnement. Ce n’est que depuis la fin des années 1960, en réaction aux catastrophes écologiques provoquées par les naufrages de navires comme le Torrey Canyon (1967), l’Amoco Cadiz (1978), l’Exxon Valdez (1989) ou encore le Ievoli Sun (2000) qu’une série d’instruments ont été négociés dans le domaine de la sécurité maritime et des transports effectués par voie de mer, au sein de l’instance onusienne compétente, l’Organisation maritime internationale (OMI). Selon les chiffres publiés par cette organisation, le transport par voie maritime représente environ 90% du transport mondial de biens et de personnes et est la méthode de transport la plus efficace, et la moins chère pour la plupart des marchandises. C’est aussi la moins polluante en termes de lutte contre le dérèglement climatique.

La prise de conscience d’autres menaces sur l’écosystème fragile des océans et mers régionales a rendu nécessaires plusieurs initiatives respectant une approche intégrée de la protection du milieu marin :

En savoir plus :

  • lancement par le PNUE (Programme des Nations unies pour l’Environnement), en 1974, d’un programme spécifiquement consacré aux mers régionales, avec l’adoption de la Convention de Barcelone et du Plan d’action pour la Méditerranée (PAM) en 1976, première convention de mer régionale ;
  • adoption, en 1982, de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM ou Convention de Montego Bay), dont les différentes parties réglementent les espaces maritimes notamment (Partie XII) en matière de gestion des ressources halieutiques et de "protection et préservation du milieu marin" ; cette Partie sert de cadre de référence aux actions en matière d’environnement marin : coopération entre États (recherche scientifique ; assistance technique ; lutte contre la pollution ; mesures de contrôle) ; responsabilité internationale des États Parties (à noter, les États-Unis d’Amérique, comme la Turquie, ou Israël entre autres, ne sont pas Parties à la CNUDM) ;
  • La conférence de Rio +20 a largement impulsé une dynamique de prise de conscience de l’état préoccupant des océans et de leur importance pour la survie de l’humanité (20 paragraphes spécifiques, de 158 à 177, sur les 282 de la déclaration « L’avenir que nous voulons ») mais également de la nécessité d’agir d’urgence. Le paragraphe 162, notamment, prévoit que les États « s’engagent à s’attaquer d’urgence, avant la fin de la 69ème Assemblée générale des Nations unies (AGNU) à la question de la conservation et de l’exploitation durable de la diversité biologique marine dans les zones qui ne relèvent pas des juridictions nationales, notamment en prenant une décision sur l’élaboration d’un instrument international dans le cadre de la Convention sur le droit de la mer ».
  • adoption en 2010, par la conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique (CDB), du plan stratégique pour la biodiversité 2011-2020, constitué de 20 objectifs (dits objectifs d’Aïchi), dont un prévoyant de protéger au moins 10% des zones marines et côtières,.d’ici à 2020. Cependant la convention sur la diversité biologique n’est compétente que dans les zones sous juridiction nationale. Elle ne s’applique donc pas dans les zones au-delà des juridictions nationales (plus communément appelées la haute mer) ou en Antarctique
  • Adoption en 2015 des Objectifs de développement durable (ODD), avec un Objectif 14 intitulé « Préserver les mers et les océans » et visant à la conservation et l’exploitation durable des océans, des mers et des ressources marines.

Aujourd’hui, les enceintes de discussions sur le milieu marin se caractérisent par leur foisonnement :

  • le processus consultatif informel (PCI) à New York, qui prépare chaque année la résolution "océans et droit de la mer" de l’AGNU ;
  • les groupes de travail ad hoc convoqués par l’AGNU sur la biodiversité dans les zones au-delà des juridictions nationales et sur le processus régulier d’évaluation globale des océans
  • la conférence globale sur les océans (UNESCO/Commission océanographique intergouvernementale) ;
  • le congrès international sur les aires marines protégées (IMPAC) dont la troisième session s’est déroulée en France en 2013 et a comporté, pour la première fois un segment ministériel ;
  • l’OMI et son Comité de protection de l’Environnement marin, mais aussi son Comité de sécurité maritime ou son Comité juridique ainsi que ses sous-comités (matières dangereuses)…
  • dans la ligne de Rio+20, le Secrétaire général des Nations Unies a lancé l’initiative Ocean’s Compact, plateforme de collaboration pour « des océans sains pour la prospérité » ;
  • en février 2013, lancement à Londres de l’initiative Commission océan mondial (Global Ocean Commission). Présidée par l’ancien Président Costa-Ricain, José María Figueres, l’ancien Ministre Sud-Africain des finances, Trevor Manuel, et l’ancien Ministre des Affaires étrangères du Royaume-Uni, David Miliband, elle mobilise un collège de 15 commissaires, personnalités politiques éminentes, dont le français Pascal Lamy, pour analyser les principales menaces pesant sur la haute mer et formuler des recommandations à partir de 2014, en particulier en vue de peser sur les discussions à l’ONU en faveur de la protection de la biodiversité en haute mer ;
  • le Partenariat mondial pour les Océans (PMO), crée sous l’égide de la Banque mondiale en février 2012, a pour but de coordonner actions et financements autour de trois axes : assurer sécurité alimentaire et moyens de subsistance grâce aux ressources halieutiques exploitées durablement, améliorer l’état critique des habitats marins et côtiers et en préserver la biodiversité, réduire la pollution marine ;
  • parallèlement à ces projets mondiaux, une multitude d’initiatives de niveau régional ou local en faveur de la protection de l’environnement marin et côtier ont récemment été lancées par des chefs d’État concernés par le sujet, (citons par exemple le défi côtier pour l’Océan indien occidental (WIO-CC), la Monaco Blue Initiative pour la Méditerranée, ou le Carribean Challenge Initiative).

Enjeux et échéances

Accords à vocation mondiale

  • La plupart des accords internationaux relatifs à la protection de l’environnement marin ont été conclus à partir de la fin des années soixante dans le cadre de l’Organisation Maritime Internationale (OMI) ; les accidents survenus au début des années 2000 (Erika, 2000 ; Ievoli Sun, 2000, Prestige, 2002), mettant l’accent sur les imperfections de ces mécanismes mis en place, ont souligné l’urgente nécessité de les renforcer.En savoir plus :

Ces accords concernent notamment la prévention et la lutte contre la pollution par hydrocarbures (certains de ces accords, comme la Convention Marpol sur la prévention de la pollution par les navires, font l’objet d’une mise à jour continue) et par immersion de déchets (Convention et protocole de Londres, 1972 et 1996). Dans les années 2000, quatre conventions importantes ont été adoptées par l’OMI relatives au contrôle des systèmes antisalissures en 2001 (AFS) (ratifiée par la France), au traitement des eaux de ballast en 2004 (ratifiée par la France), à l’enlèvement des épaves (tout ou partie d’un navire) en 2007 (convention de Nairobi) (autorisation de ratification pour la France votée par le Parlement en 2013), et au recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires en mai 2009 (convention de Hong Kong)ratifiée par la France en 2014.

La responsabilité civile et l’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par hydrocarbures font en outre l’objet d’accords particuliers : convention sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (CLC) ; et trois conventions portant sur l’indemnisation des dommages. Ces conventions ont abouti à la création des Fonds internationaux d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures (FIPOL), trois organisations intergouvernementales (le Fonds de 1971, le Fonds de 1992 et le Fonds complémentaire) qui ont pour vocation l’indemnisation en cas de pollution par des hydrocarbures persistants à la suite de déversements provenant de pétroliers. La capacité totale d’indemnisation de ces fonds est de près d’1 milliard d’euros par sinistre.

  • La pollution d’origine tellurique - dont on considère qu’elle constitue 80% de la pollution marine - est traitée au niveau mondial au travers d’une initiative dont la coordination est assurée par le PNUE : le Programme d’action mondial (GPA) pour la protection du milieu marin contre la pollution due aux activités terrestres, adopté en 1995 à Washington. Il s’agit d’un instrument non contraignant, mettant l’accent sur les actions de prévention. Mais surtout, la plupart des conventions de mers régionales comportent un protocole de lutte contre la pollution d’origine tellurique ainsi que des mesures concrètes de gestion intégrée des zones côtières. Ces instruments juridiquement contraignants sont parmi les plus efficaces et doivent donc être encouragés, même s’ils restent de niveau régional.
  • La protection de la biodiversité marine est prise en considération dans des accords généraux (convention sur la diversité biologique ou encore convention sur la protection des espèces migratrices) et plus concrètement mise en œuvre dans le cadre des conventions de mers régionales. En effet, selon une logique écosystémique (Large marine ecosystem), cette protection est plus efficace au niveau régional Cependant, toutes ces conventions sont limitées aux territoires ou zones sous juridiction nationale et ne s’appliquent pas en haute mer. C’est pourquoi il est nécessaire d’agir dans le cadre de la Convention des Nations Unies pour le droit de la mer, pour adopter un instrument juridiquement contraignant de protection de la biodiversité marine en haute mer.
  • Une attention particulière est portée par la France à la protection des cétacés, à travers un accord spécifique, la convention de 1946 sur la réglementation de la chasse à la baleine qui a institué la Commission Baleinière Internationale (CBI), seul organisme international compétent en la matière. La Commission Baleinière Internationale (CBI) a été créée par la Convention de Washington (1946) dans un contexte de surexploitation des grands cétacés. La France en est membre dès l’origine. Initialement destinée à assurer « la conservation judicieuse de l’espèce baleinière et, partant, de rendre possible le développement ordonné de l’industrie baleinière », la CBI s’est progressivement donné pour mission la conservation des baleines.
  • Les autres actions de la France en matière de protection des mammifères marins : Outre sa participation active à la CBI, la France est aussi présente dans les instances régionales traitant de la conservation des mammifères marins, notamment par son adhésion à ACCOBAMS (accord traitant de la conservation des cétacés en Méditerranée et mer Noire) et à ASCOBANS (accord similaire pour la mer du Nord et l’Atlantique du Nord-Est). Elle a signé en 2006 un mémorandum d’entente pour la conservation des cétacés dans le Pacifique Sud dans le cadre de la convention sur les espèces migratrices appartenant à la faune sauvage(CMS).

Elle s’est également engagée dans la création de sanctuaires de mammifères marins dans les mers régionales : deux sanctuaires nationaux existent en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. La France a établi un sanctuaire pour les mammifères marins dans les Antilles françaises (Agoa). En Méditerranée, la France est à l’origine, avec l’Italie et Monaco, du sanctuaire Pelagos pour les mammifères marins. Dans sa propre zone économique exclusive, son code de l’environnement protège tous les mammifères marins, dont les baleines. La France apporte ainsi son soutien et s’implique dans toute action en faveur de la protection des cétacés.

Par ailleurs, la France, par le biais de l’Agence des aires marines protégées, a décidé de mettre en œuvre, depuis 2008, sur toutes les eaux sous juridiction française, un inventaire des populations de mammifères marins. L’objectif est d’effectuer tous les 5 ans, un suivi par survol aérien pour compléter les études en cours. Ce programme d’inventaire doit couvrir l’ensemble des eaux françaises présentes dans les 3 océans. Il s’agit de produire une cartographie globale de la distribution des mammifères marins et de leurs habitats préférentiels sur l’ensemble de la ZEE outre-mer. L’objectif est aussi de pouvoir effectuer des comparaisons entre les différents sites grâce à l’application d’une méthode standardisée. Des campagnes de survol sont ainsi réalisées régulièrement (2011-2012 autour de la Nouvelle-Calédonie, 2014-2015 prévue dans le sanctuaire AGOA).

Accords régionaux

Un programme ayant pour but de renforcer la coopération régionale en vue de lutter contre les diverses formes de pollution du milieu marin (hydrocarbures, immersion de déchets, sources d’origine terrestre) et de protéger la biodiversité (création d’aires spécialement protégées) a été lancé en 1974 par le PNUE.

Une quinzaine d’accords de coopération - la plupart sous l’égide du PNUE-, complétés en tant que de besoin par des protocoles consacrés aux pollutions précitées et à la protection de la biodiversité, ont été adoptés. La France est Partie à cinq d’entre eux : en Méditerranée (Barcelone, 1976 et 1995), dans les Caraïbes (Carthagène, 1983), en Afrique orientale (Nairobi, 1985), dans le Pacifique Sud (Nouméa, 1986 et le Programme régional océanien pour l’environnement - PROE) et dans l’Atlantique du Nord-Est (convention OSPAR, 1992). La plupart de ces accords ont été amendés ou sont en cours de révision afin d’intégrer les principes développés à Rio en 1992, à Johannesburg en 2002 et à Rio+20 en 2012 (précaution, pollueur-payeur, utilisation des meilleures pratiques environnementales, études d’impact sur l’environnement). À noter également l’existence en Méditerranée d’accords sous-régionaux relatifs à la protection du littoral (accord RAMOGE, 1976) et à la protection des mammifères marins (accord ACCOBAMS, 1996 et sanctuaire Pelagos, 1999).

Par ailleurs, il existe de nombreuses organisations régionales de gestion des pêches (ORGP). Constituées d’Etats membres se livrant à la pêche dans les régions correspondantes, ces organisations gèrent, conformément à la Partie VII de la CNUDM sur la « Haute mer », un grand nombre de stocks hauturiers. Elles sont responsables de la conservation et de la protection des stocks de poissons situés dans cet espace maritime. Conformément aux dispositions de leurs conventions, les ORGP fixent, allouent et veillent au respect des totaux autorisés de capture (TAC) en menant des activités de contrôle, de suivi et de surveillance. La France est partie à de nombreuses ORGP au titre de la participation de l’Union européenne ou au titre de ses départements et collectivités d’outre-mer.

Intermédiaire entre la convention de mer régionale et l’ORGP, la CCAMLR (convention sur la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique) est une des conventions les plus abouties sur le plan institutionnel et opérationnel. Entrée en vigueur en 1982 dans le cadre du système du traité sur l’Antarctique, elle a pour objectif de préserver la vie marine de l’océan Antarctique sans exclure un prélèvement rationnel de ses ressources.

La France a également signé des accords ou autres textes plus souples sous l’égide de la convention sur les espèces migratrices (CMS) qui concernent certaines espèces et régions : les cétacés en Méditerranée et mer noire (ACCOBAMS), en mer du Nord et Atlantique du Nord-Est (ASCOBANS), dans le Pacifique Sud (Mémorandum d’entente) et les dugongs et les tortues marines de l’océan Indien et de l’Asie du Sud-Est. Elle est également à l’origine du programme CRISP (Coral reefs initiative for the South Pacific) sur les récifs coralliens du Pacifique Sud.

Actions de la France

La mer et sa contribution au développement durable font l’objet d’une grande attention en France. La France possède la deuxième zone économique exclusive du monde (environ 11 millions de km²), derrière les Etats-Unis. Elle est présente, grâce à ses collectivités d’outre-mer, sur tous les océans et sur la plupart des mers régionales.

Notre histoire maritime et les liens noués avec la plupart de nos voisins de cette immense zone nous imposent des responsabilités politiques et juridiques particulières : partenariats avec les nations riveraines et surtout appartenance au réseau des conventions et accords internationaux ayant pour objet la protection du milieu marin et la lutte contre toutes les formes de pollution.

La France est présente dans le débat sur la gestion durable des ressources et la création d’aires marines protégées (AMP) qui permettent de maintenir une biodiversité menacée ou de la restaurer là où elle a subi des dommages graves. Elle apporte une contribution utile grâce à la capitalisation des expériences provenant de projets de développement liés à la création d’AMP (contribution du Fonds français pour l’environnement mondial - FFEM). Afin de renforcer ses moyens d’action, notamment pour mettre en œuvre le volet mer de sa stratégie nationale pour la biodiversité, la France s’est dotée en 2007, d’une agence des Aires marines protégées, organisme unique au niveau mondial.

Le thème de la biodiversité en haute mer fait également l’objet d’une attention particulière de la part de la France, qui participe activement au groupe de travail ad hoc sur la biodiversité dans les zones au-delà des juridictions nationales, convoqué par l’AGNU. Elle s’est, en particulier, fortement impliquée, avec l’Union européenne, pour que soit négocié un instrument pour la protection de la biodiversité en haute mer dans le cadre de la CNUDM. Le mandat du groupe de travail ad hoc a été redéfini, pour étudier le champ, les paramètres et la faisabilité de ce processus de négociation et présenter ses conclusions en 2015, en vue de l’adoption d’une décision sur la négociation d’un tel accord par la 69ème AGNU. Parallèlement à ce processus, la piste des aires marines protégées en haute mer a été explorée. Dans le cadre d’OSPAR, en Atlantique Nord-Est la France a soutenu la création d’un ambitieux réseau d’aires marines protégées en haute mer sur la dorsale médio-Atlantique à l’occasion de la conférence ministérielle de Bergen (Norvège, septembre 2010). Au sein de la CCAMLR, elle porte, conjointement avec l’Australie et l’Union Européenne, un projet de création d’un réseau représentatif de 7 aires marines protégées dans la région de l’Est Antarctique. Ces AMP couvriraient, au total, une superficie d’environ 2 millions de km² dans les eaux internationales situées au large de l’Est du continent antarctique.

Les catastrophes écologiques répétées provoquées par les naufrages de pétroliers devant nos côtes nous ont fait prendre la tête du mouvement en faveur d’une stricte réglementation en matière de sécurité maritime. La France a été la première à se lancer dans un combat juridique et politique, aux côtés de ses partenaires de l’Union européenne tout d’abord, puis auprès de l’Organisation maritime internationale (OMI) afin de mettre en place un dispositif de sécurité maritime ambitieux.

Au plan international, les mesures phares concernent notamment : le soutien à l’inscription d’espèces commerciales « menacées d’extinction » (thon rouge, requins…) à la CITES (convention sur le commerce international des espèces menacées) ; le renforcement concerté de la protection du sanctuaire Pelagos ; la proposition d’un objectif mondial de réduction des gaz à effet de serre du transport maritime ; l’engagement de ratifier la convention de l’UNESCO sur la sauvegarde du patrimoine maritime, etc.

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