Les sanctions aux Nations unies



Le recours aux sanctions

Tout comme le recours à la force armée, les sanctions du Conseil de sécurité relèvent du Chapitre VII de la Charte relatif à "l’action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression". Le recours aux sanctions, explicitement prévu par l’article 41, permet au Conseil de sécurité de demander aux États membres d’appliquer des mesures coercitives en vue de donner effet à ses décisions et de contribuer ainsi au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Les différents régimes de sanctions adoptées par le Conseil s’apparentent ainsi à autant d’instruments politiques visant à assurer le maintien de la paix et de la sécurité.

En pratique, les sanctions visent à exercer une pression politique et/ou une contrainte matérielle sur un acteur.. Depuis les premières mesures à l’encontre de la Rhodésie du Sud en 1966, puis à l’encontre de l’Afrique du Sud en 1970, le Conseil de sécurité a eu recours à l’outil des sanctions de manière croissante et dans des situations de plus en plus variées : intervention dans un conflit armé, déblocage d’un processus politique, lutte contre la prolifération d’armes de destruction massive ou lutte contre le terrorisme.

En 2013, il existe treize régimes de sanctions mis en place par le Conseil de Sécurité : Al-Qaïda, Corée du Nord, Côte d’Ivoire, Guinée-Bissao, Irak, Iran, Liban, Libéria, Libye, RDC, Somalie (y compris Erythrée et piraterie), Soudan ainsi que Talibans. Dans plusieurs de ces pays, le Conseil est engagé dans un processus progressif de levée des sanctions, marquant ainsi que ces mesures n’ont qu’une vocation conservatoire, en appui d’un processus politique, et qu’elles doivent en permanence s’ajuster en fonction de la situation sur place.

Des sanctions de plus en plus ciblées et adaptées

Parallèlement à leur montée en puissance, les sanctions ont évolué dans leurs modalités. Depuis l’embargo décidé contre l’Irak au début des années 1990, elles ont progressivement été ciblées, soit contre des individus ou des entités (publiques ou privées), soit contre des matériels identifiés (comme des biens à double usage, des armes ou des ressources naturelles). C’est dans le cadre du régime de sanctions contre l’Angola que le Conseil de sécurité a visé pour la première fois un acteur non-étatique (l’UNITA, en 1993). Depuis 1999, Al-Qaïda est l’objet d’un régime de sanctions propre, créé par la résolution 1267.

Les sanctions sont le plus souvent standardisées, comme les embargos sur les armes et biens sensibles, l’interdiction de voyager et le gel des avoirs. Elles ont ainsi gagné en efficacité, qu’elles visent à priver les parties de leurs moyens d’action ou de leurs ressources (embargo sur les armes dans le cadre d’un conflit, interdiction des transactions liées à la non-prolifération, gel des avoirs dans le cadre de la lutte anti-terroriste, embargo contre les ressources qui servent à financer les parties à un conflit) ou, plus généralement, à faire pression sur une partie pour l’inciter à coopérer au processus de règlement politique en cours.

Les comités de sanctions et les groupes d’experts, dispositifs-clés de la mise en œuvre efficace des sanctions

Afin d’assurer la mise en œuvre effective des sanctions par les Etats-membres des Nations unies, le Conseil de sécurité décide de plus en plus systématiquement de créer un comité des sanctions. Organe subsidiaire du Conseil réunissant tous les États membres du Conseil de sécurité, ce comité a le plus souvent trois fonctions principales, qu’il exerce dans le cadre des décisions adoptées par le Conseil :

  • désigner des personnes, entités et biens devant faire l’objet de sanctions, ou bien au contraire accéder aux demandes de radiation des listes qui lui sont adressées. Il complète et actualise ainsi les listes de sanctions qui peuvent avoir été directement établies par le Conseil de sécurité ;
  • surveiller la mise en œuvre des sanctions décidées par le CSNU : chaque comité des sanctions collecte et contrôle les informations que doivent lui communiquer les Etats-membres des Nations unies sur les initiatives prises pour appliquer les sanctions. Le cas échéant, un comité contacte directement un Etat particulièrement concerné par ces problématiques. Les comités assurent également le suivi des effets adverses des sanctions, notamment en matière humanitaire, et la gestion des éventuelles exemptions prévues par le Conseil de sécurité ;
  • clarifier les modalités d’application des sanctions : un comité des sanctions peut répondre aux questions posées par les Etats sur la mise en œuvre pratique des sanctions ou, de son propre fait, adresser aux Etats-membres des directives générales sur l’interprétation à retenir des décisions du Conseil de sécurité.

Le Conseil de sécurité et les comités des sanctions peuvent – lorsque le régime de sanctions l’a prévu – s’appuyer sur le travail d’un groupe d’experts indépendant. Désignés par le Secrétariat des Nations unies, ces experts surveillent l’application des sanctions, l’évolution de la situation dans le pays au regard des sanctions et des objectifs qui leur ont été associés par le Conseil de sécurité, et peuvent formuler des recommandations pour améliorer l’efficacité du régime. Leurs rapports ont vocation à être publics.

A mesure que les régimes de sanctions se sont développés, il est apparu nécessaire de mettre en place des procédures respectueuses des droits des personnes et entités sanctionnées. Les résolutions 1730 et 1822, adoptées respectivement en 2006 et 2008, permettent de renforcer les garanties de procédure applicables aux individus listés et imposent la motivation des sanctions, la bonne information des listés ainsi que l’actualisation régulière de la liste pour l’ensemble des régimes de sanctions. S’agissant du régime 1267 (sanctions contre Al-Qaïda), la résolution 1904 adoptée en 2009 a créé un poste de Médiateur afin de faciliter les échanges entre la personne ou l’entité demandant sa radiation et le comité des sanctions.

L’efficacité des sanctions

Les sanctions onusiennes ont produit des résultats significatifs (Afrique du Sud, Angola, Irak, Libye, Sierra Leone, Liberia…). En matière de lutte contre le terrorisme, les interdictions de voyages et les gels d’avoirs contribuent à perturber les activités des groupes terroristes et de leurs réseaux de soutien. En matière de lutte contre la prolifération, les sanctions contre l’Irak avaient empêché le régime de Saddam Hussein de relancer ses programmes d’armes de destruction massive.

Pour autant, la question de l’efficacité des régimes instaurés par le Conseil de sécurité doit rester une préoccupation permanente, ne serait que parce que de nouvelles façons de contourner ces mesures sont constamment mises en place. La France veille ainsi, au sein du Conseil de sécurité et des comités des sanctions, à la rigueur de leur mise en œuvre, mais aussi à leur adaptation permanente, et surtout à ce que ces mesures restent inscrites dans une stratégie politique et diplomatique plus large. L’efficacité des sanctions ne peut en effet pas s’apprécier indépendamment des autres mesures adoptées par le Conseil de sécurité, qui doivent s’appuyer les unes les autres : lutte contre l’impunité, processus de règlement politique, maintien de la paix, etc./.

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Mise à jour : novembre 2013