Les politiques foncières : un enjeu crucial pour le développement et la gouvernance des territoires



L’approche de la France est fondée sur un certain nombre de principes : le respect et la reconnaissance des multiples droits sur le foncier, l’adaptation des actions aux contextes socio-économiques, l’accompagnement des choix politiques sans ingérence mais en favorisant les démarches inclusives, la coordination avec les autres bailleurs de fonds.



Le ministère des Affaires étrangères soutient la mise en place d’une gouvernance foncière partenariale et transparente

Le foncier peut se définir comme l’ensemble des rapports qui s’établissent entre les hommes pour l’accès à la terre et son contrôle. Il est ainsi au cœur d’enjeux économiques, politiques, sociaux et environnementaux. Parce qu’elles définissent les modes de gestion et de régulation de ces relations, les politiques foncières ont un rôle central dans les stratégies de développement et de gouvernance des territoires.

La question foncière joue un rôle central dans les politiques publiques d’aménagement du territoire, de croissance ou de réduction de la pauvreté et des inégalités, tant en milieu rural qu’urbain. Le foncier est au cœur d’enjeux multiples. Pour les agriculteurs et leurs familles, la terre constitue le principal moyen de subsistance et le principal vecteur de l’investissement, de l’accumulation de richesse et de sa transmission entre les générations. Sur un plan plus large, le foncier est également une clé du développement économique des filières de production agricole, de la gestion des ressources naturelles, de l’appui au développement local, rural ou urbain. A ce titre, la question de la sécurisation foncière se pose pour tous les acteurs, des exploitants locaux aux investisseurs nationaux ou étrangers, des collectivités territoriales aux prestataires de services publics.

Le ministère des Affaires étrangères soutient la mise en place d’une gouvernance foncière partenariale et transparente, fondée sur un dialogue multi-acteurs. Il s’agit de promouvoir des dispositifs de sécurisation foncière respectant la diversité des droits et des sources de légitimité, au service d’un développement équitable et durable. Ces politiques doivent trouver un équilibre entre les droits et les responsabilités des acteurs, et tenir compte des pratiques historiques et des droits locaux évolutifs, dans une vision à long terme.

La France a pris la mesure de l’importance de ces processus fonciers et a créé, dès 1996, le Comité Technique « Foncier Développement » (CTFD) - regroupant chercheurs, acteurs de la société civile et professionnels, afin de suivre et analyser l’actualité foncière dans les pays en développement. Ce comité technique, co-présidé par le ministère des Affaires étrangères et l’Agence Française de Développement, a permis d’éclairer la politique de développement française pour une meilleure prise en compte de la complexité de la gouvernance foncière. Il est un lieu unique de mise en pratique des résultats de la recherche dans des projets de terrain et des politiques publiques foncières. Sous l’égide de ce Comité, plusieurs enquêtes et études ont été menées auprès des organismes impliqués dans le domaine du foncier. Un portail internet, cogéré par plusieurs partenaires, offre de l’information sur un grand nombre de pays où la question foncière se pose avec acuité, des fiches pédagogiques sur de nombreux thèmes et des lettres d’actualité.

Dans ce cadre de réflexion, le ministère des Affaires étrangères a étroitement participé en 2009 à l’élaboration du Livre blanc « Gouvernance foncière et sécurisation des droits dans les pays du Sud », disponible en ligne depuis juin 2010 et à un document de positionnement de la France sur « Les appropriations de terres à grande échelle : analyse du phénomène et propositions d’orientations » (2010).

Plus récemment, le Comité Technique « Foncier et Développement » a finalisé deux chantiers d’étude sur la « transparence et la négociation des contrats » et sur « la formalisation des droits fonciers » qui ont constitué un prolongement aux recommandations issues du Livre Blanc. L’aboutissement de ces travaux s’est traduit par la production de deux documents majeurs(disponibles en ligne sur le portail internet) :

· Un guide d’analyse ex ante des projets d’investissements agricoles à emprise foncière dont les conclusions sont en voie d’intégration dans les procédures d’analyse d’impact social et environnemental des projets de l’AFD.

· Un rapport « La formalisation des droits dans les pays du Sud : dépasser les controverses et alimenter les stratégie » dont la préface a été signée par la Secrétaire d’Etat au Développement et à la Francophonie

Les actions de la France consacrées à la gouvernance foncière

L’approche de la France est fondée sur un certain nombre de principes : le respect et la reconnaissance des multiples droits sur le foncier, l’adaptation des actions aux contextes socio-économiques, l’accompagnement des choix politiques sans ingérence mais en favorisant les démarches inclusives, la coordination avec les autres bailleurs de fonds. Dès 2010, la France a élaboré, sur la base d’une analyse du Comité technique foncier et développement en partenariat avec le Groupe Interministériel pour la sécurité alimentaire (GISA), une position qui vise au renforcement de la gouvernance mondiale sur les questions foncières. Cette réflexion a visé en particulier à apporter des réponses adaptées au phénomène des "investissements à grande échelle de terres agricoles", parfois appelés "accaparements de terres".

Au niveau international, au terme d’un processus de négociation inclusif soutenu par la France, les "Directives volontaires pour la gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale", ont été adoptées par le Comité de la sécurité alimentaire mondiale, le 11 mai 2012, par un large consensus entre représentants d’États, d’ONG, du secteur privé et d’organisations internationales.

Cette adoption est un succès. Les directives offrent en effet un cadre de référence partagé pour des régimes fonciers susceptibles d’assurer un accès plus sûr et plus équitable à la terre. Elles encouragent les États à élaborer leurs propres stratégies, politiques et projets, en matière de gestion des terres et des ressources naturelles. Le texte met notamment l’accent sur la nécessité de tenir compte des droits locaux légitimes des populations locales et invite à mettre en place des mesures de protection supplémentaires (contrôles parlementaires, plafonds de surface) dans le cas d’appropriations de terres à grande échelle.

Ces directives pour une gouvernance foncière responsable sont mises en œuvre au niveau national. La France accompagne ainsi les pays qui le souhaitent (par exemple le Bénin, le Burkina Faso, Madagascar, le Sénégal et le Mali) pour mettre en œuvre une politique foncière conforme aux principes des Directives volontaires. Cela se traduit notamment par des ateliers de diffusion de ces directives dans les pays, et par un accompagnement à plus long terme de réforme des politiques foncières. Ces politiques publiques doivent concilier le besoin d’investissements agricoles, la sécurité alimentaire et la garantie des droits des usagers du foncier. La sécurisation foncière doit assurer la transparence et la durabilité économique, sociale et environnementale des transactions. Les dispositifs de reconnaissance des droits fonciers doivent être peu coûteux et pérennes, afin de construire une relation équilibrée entre tous les acteurs et assurer un partage équitable des bénéfices entre les parties concernées. Dans cette perspective, la France s’engage non seulement à ne pas soutenir des projets qui ne respecteraient pas les principes promus dans les Directives volontaires pour une gouvernance foncière responsable, mais parallèlement se mobilise pour mettre en œuvre les principes des Directives volontaires dans les projets des acteurs français, en particulier, en soutenant via le « Fonds de solidarité prioritaire » un projet pour renforcer la gouvernance foncière et accroître la transparence des transactions foncières en partenariat avec l’initiative africaine pour les politiques foncières (Land Policy Initiative). Cette promotion de la transparence se traduit également par un soutien actif à plusieurs observatoires du foncier à l’échelle nationale (Madagascar, Cameroun).

Un exemple concret : le soutien de la France à la Cellule de Coordination de la Réforme Foncière à Madagascar (en cours depuis 2006)

Le ministère des Affaires étrangères soutient le Cellule de Coordination de la Réforme Foncière malgache par une assistance technique. L’objectif est de répondre à la demande de sécurité foncière des populations par la formalisation des droits fonciers non écrits et la régularisation des droits fonciers écrits. Il s’agit de prendre en compte les pratiques locales en recherchant des solutions alternatives de sécurisation foncière.

Ce programme soutient une innovation juridique majeure. Il confère aux communes des responsabilités élargies à travers la mise en place de guichets municipaux délivrant des certificats fonciers attestant de droits faisant consensus à l’échelle locale. Il recherche également une gouvernance foncière favorable à l’investissement privé, à la production agricole, et à la gestion, protection et renouvellement des ressources naturelles.

Cette réforme foncière est soutenue par des actions de formation et de communication menées sur l’ensemble du territoire en direction des élus, des agents, des guichets fonciers, mais aussi de l’ensemble des acteurs locaux et de la société malgache.

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Mise à jour : 13.04.15