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Colloque COFACE Risque pays 2013 - Intervention de Pierre Sellal (22 janvier 2013)

« Les pays émergents : nouvelle donne, nouveaux enjeux, nouvelle stratégie ? »

Mesdames, Messieurs,

Après celles qui ont été consacrées ce matin à l’Europe, aux Etats-Unis et aux perspectives du commerce mondial, la séance de cet après midi l’est aux pays émergents, et je saisis cette occasion pour rendre hommage à la démarche entreprise depuis plusieurs années par la COFACE, à partir d’une réflexion partagée sur le "risque pays" qu’elle apprécie mieux que nul autre.

Forgée à l’origine par des économistes, la notion de « pays émergents » est progressivement passée dans le champ politique, pour décrire l’affirmation sur la scène internationale des pays émergents.
Pour autant, le phénomène de « l’émergence », comme certains théoriciens des relations internationales aiment à le qualifier, n’est ni simple, ni univoque.

Il est au contraire pluriel et divers :

- les pays émergents ont chacun leur singularité et ne peuvent donc être traités comme un bloc homogène ;

- la diversité de tendances et de comportements qui les caractérise implique, pour nous, des stratégies également diversifiées.

C’est donc au nom de ce double caractère : réalité de l’émergence, diversité de ses manifestations, que je traiterai des 3 thèmes qui m’ont été impartis :

(I) Quelle nouvelle donne crée l’avènement des pays émergents sur la scène internationale ?
(II) Quels en sont les conséquences et les enjeux, pour la France, mais aussi au niveau global, notamment du point de vue des tentatives de régulation de la mondialisation ?
(III) Quelle stratégie ou plutôt quelles politiques (au pluriel) devons-nous mettre en oeuvre face à ces pays et partenaires ?


I – La nouvelle donne

En premier lieu, de quoi l’émergence est elle le nom ?

Le phénomène est de trois ordres : il est d’abord économique ; il a acquis ensuite une dimension politique avec une volonté d’affirmation sur la scène internationale autour de quelques principes partagés ; il conduit de ce fait à des tentatives de structuration et de coordination entre pays émergents

a) C’est un phénomène d’abord économique, qui se caractérise par un rythme de croissance des pays émergents très supérieur à celui des pays développés, croissance qui se traduit dans des proportions variables par une forte augmentation des exportations et des parts de marchés, et par une élévation rapide du niveau de vie et de la consommation intérieure.
Ainsi, sur la période 2000-2009, la croissance annuelle moyenne dans les BRICS et les autres pays émergents du G20 a été de 4,30% contre 1,15% pour les pays du G7.

Ces performances sont disparates, comme le démontrent le dynamisme continu de la Chine (plus de 10 % de croissance par an) et de moindres performances dans d’autres (comme celle du Brésil avec une moyenne de 3, 3% de croissance par an).

Cette accélération de croissance entraine deux bouleversements :

- un poids accru de ces pays dans le commerce international et l’économie mondiale : la Chine est devenue le premier exportateur mondial en 2009 et la deuxième économie mondiale en 2010 ; le Brésil a été brièvement fin 2011 la 6ième économie mondiale, passant devant le Royaume-Uni qui a repris néanmoins la tête cette année.

  • la deuxième conséquence concerne les équilibres internes au sein de chacun de ces pays émergents, avec le développement d’une classe moyenne importante, et donc au demeurant des perspectives accrues pour nos produits et nos exportations.
    Mais ces mutations s’accompagnent aussi de tensions internes accrues, la perception d’une augmentation des inégalités économiques et sociales, une fragilité supplémentaire pour des gouvernements contraints à atteindre une croissance minimale pour permettre le maintien du consensus social.

b) Cette puissance acquise au plan économique s’est accompagnée, à partir du début des années 2000, par une volonté d’affirmation politique sur la scène internationale :

- une des premières expressions de cette volonté a été la conférence de Cancun de 2003 et le refus opposé par certains émergents comme le Brésil, la Chine ou l’Inde au compromis élaboré par les Etats-Unis et les Européens sur les négociations commerciales multilatérales, au nom d’une exigence centrale : ne pas accepter que leur croissance économique puisse être bridée par des contraintes imposées de l’extérieur.

- cette coalition des émergents s’est cristallisée au cours des années suivantes autour d’un corps de doctrine politique et d’une praxis diplomatique fondés sur le respect de la souveraineté des Etats ; la défense première des intérêts nationaux et l’attachement au principe de non-ingérence ; l’aversion envers les interventions armées, y compris au nom de la responsabilité de protéger ; une méfiance vis-à-vis des politiques de sanctions.

  • cette émergence politique s’est aussi pour certains pays accompagnée du développement d’une stratégie d’influence vers l’extérieur.
    Trois exemples pour illustrer cette volonté :

- la Chine avec sa recherche active de nouvelles zones d’influence (l’Afrique) et sa volonté de rayonner à travers la langue et la culture : un premier Institut Confucius, en 2004 ; 360 aujourd’hui dans 105 pays ;

- la Turquie, qui en complément de ses alliances occidentales cherche à renouer avec son hinterland politique et économique que sont les Républiques turcophones d’Asie centrale, et à de redevenir, avec des fortunes diverses, un véritable acteur régional au Proche et Moyen-Orient ;

- le Brésil, qui se conçoit comme le fer de lance d’un modèle social de développement original qu’il essaie de promouvoir à travers le monde.

c) Enfin, pour davantage peser sur les relations internationales, à la fois sur les plans économique et politique, les émergents ont cherché à s’organiser comme une force structurée ou à tout le moins coordonnée :

- cette volonté s’est manifestée notamment lors de la tenue du premier sommet des BRICS en 2009 sous l’égide alors de la Russie ;

- malgré leur visibilité médiatique, ces sommets peinent à déboucher sur des projets communs substantiels. D’une part du fait d’une certaine surestimation par les pays concernés de leur capacité d’entrainement (je pense par exemple à l’échec de la tentative diplomatique turco-brésilienne sur le nucléaire iranien en 2009), d’autre part en raison des rivalités entre grands émergents (comme en témoigne l’absence d’entente sur un candidat du sud lors de la désignation en 2011 du directeur-général du FMI).

Au total, ces rapprochements se traduisent davantage par l’affirmation d’une capacité et une attitude de blocage, ou au mieux d’abstention, que par une véritable force de proposition alternative.
En témoignent notamment les positions souvent gardées ou restrictives qu’ont tenues Inde, Brésil et Afrique du Sud à l’égard des printemps arabes au sein du CSNU (l’abstention du Brésil et de l’Inde lors du vote de la résolution 1073 sur la Libye en mars 2011, leur indignation lors des opérations de l’OTAN en Libye, l’abstention de l’Inde, du Brésil et de l’Afrique du Sud (IBAS) à la première proposition de résolution sur la Syrie en octobre 2011).

En définitive, l’image qui s’impose au-delà des grandes lignes de force économiques et politiques communes à ces pays, c’est la diversité des situations :

  • il y a les grands émergents ou réémergents historiques (Chine, Inde, Brésil) et les plus petits, qui se sont développés plus récemment, de la Colombie à l’Indonésie ;
  • il existe des divergences d’intérêts notables en fonction des régimes politiques, des modèles de développement, des structures économiques.

II - Les enjeux

Quels sont, au regard de l’émergence de ces nouvelles puissances, les enjeux pour la France et plus largement pour les pays développés ?

a) Le premier enjeu, le premier objectif, c’est de rechercher l’implication des pays concernés :

  • Cette inclusion dans le traitement des affaires du monde et les enceintes de dialogue s’impose d’évidence pour des pays qui représentent aujourd’hui 40% du PIB mondial, ou dont la consommation d’énergie est depuis 2008 supérieure à celle des pays de l’OCDE.
    C’est le sens de la création du G 20 en 2008, à l’initiative de la France, alors que le G 7 ne représentait plus, après la crise financière, que moins de la moitié du PIB mondial, et ne disposait plus dès lors de la masse critique et de la légitimité nécessaires pour prétendre décider seul sur les grandes questions économiques et financières.
    C’est également l’inspiration de l’élargissement en cours de l’OCDE.
    C’est aussi notre objectif, avec des succès divers, lorsque nous cherchons à davantage intégrer les positions des émergents dans les grandes négociations internationales comme celles sur le climat.

b) Cette implication suppose cependant la responsabilisation :

- A nos yeux et à ceux de nos partenaires européens et du G 7, à un poids accru dans le monde au plan politique et économique doit correspondre une plus grande prise de responsabilité et une contribution accrue au traitement des grands dossiers internationaux.

- La mise en œuvre de cette équation se révèle difficile, comme en témoignent les crispations successives constatées dans le cadre des négociations du cycle de Doha ou celles sur le climat, ainsi qu’au sein du G20. La défense des intérêts nationaux, le souci de n’entraver en rien le chemin de développement économique l’ont le plus souvent emporté sur l’esprit de compromis qu’appelle la participation aux responsabilités.

c) Le troisième enjeu, c’est la remise en cause de la place, du rôle, du statut des pays développés sur la scène internationale.

- A cet égard, la crise de la zone euro, dont vous avez débattu ce matin, a été vécue et perçue par de nombreux émergents à la fois comme le signe d’un déclin et comme un risque mettant en péril leur propre croissance.

- outre des discours vertueux sur la nécessité pour la zone euro de se redresser par elle-même, les pays émergents se sont caractérisés (il est vrai, comme certains autres pays développés) par une faible volonté de contribuer d’une manière ou d’une autre à l’amélioration de la situation économique mondiale, via notamment des actions en faveur de la croissance et une correction de leurs propres déséquilibres économiques.

- une même attitude revendicative voire contestataire se développe en matière d’accès aux technologies et au savoir-faire, pour lequel le libre accès ou le transfert sont exigés en contrepartie de l’investissement ou des échanges, et cela dans le but de développer des capacités nationales, notamment de Recherche - Développement.

d) Le quatrième enjeu concerne l’organisation des échanges :

- l’éclatement qui caractérise aujourd’hui la scène mondiale se traduit au plan commercial par trois évolutions complémentaires : une difficulté grandissante de la régulation multilatérale, illustrée par l’échec depuis 12 années maintenant du cycle de Doha lancé en 2001 ; une défense des intérêts nationaux qui confine parfois au protectionnisme ; et en même temps, une recherche d’intégration régionale et de conclusions d’ALEs bilatéraux pour créer des marchés suffisamment larges et mieux peser dans la définition de la norme.

- à ce titre, l’Union européenne se trouve aujourd’hui dans une position asymétrique.

Première économie mondiale, premier marché, et de loin le plus ouvert, elle peine à bénéficier dans les pays tiers des mêmes avantages que ceux qu’elle offre aux entreprises de ces derniers.

L’accès aux marchés publics en est le meilleur exemple et montre la nécessité de disposer des instruments offensifs nécessaires, comme celui que la Commission a proposé en 2012 et que les Etats membres doivent encore examiner.

III - Quelle stratégie ?

A la lumière de ce tableau fait de défis et de dynamiques contrastées, quelle stratégie développer ?

Je distinguerais schématiquement quatre lignes d’action, à adapter et à moduler naturellement au contexte de chaque pays émergent.

a) D’abord, le caractère premier de la relation politique et de sa qualité pour chacun des pays où notre présence doit être renforcée :

Nous agissons dans trois directions :

- d’abord, en procédant aux redéploiements nécessaires, un renforcement de notre présence diplomatique, afin de nous permettre de mieux comprendre les évolutions internes, d’approfondir les liens avec les autorités, les élites économiques, scientifiques et culturelles, les sociétés, dans chacun de ces pays .

  • ensuite, la mise en place de structures de dialogue bilatéral nous permettant de couvrir tout le spectre des domaines d’échange et de coopération et ainsi de pouvoir mettre en synergie l’ensemble des outils dont nous disposons pour renforcer notre position et celle de nos entreprises dans ces pays et tisser des liens plus solides.
    C’est le sens des partenariats globaux ou stratégiques qui ont été développés, notamment durant les années 2000 : Chine (2004 dans sa nouvelle formule), Inde (1998), Brésil (2006), Afrique du Sud (2008), Indonésie (2009) ou plus récemment encore Nigéria et Kenya ou les Emirats Arabes Unis. Les thématiques, les champs de coopération, les structures de dialogue sont définis à chaque fois en fonction des besoins et des objectifs de la relation bilatérale.

Cet engagement politique se traduit également par une plus grande fréquence des visites de haut niveau.

  • enfin, un dialogue renforcé avec chacun des pays au sein des organisations ou enceintes multilatérales, Nations Unies, G20, Conférences sur le climat, pour manifester une attention spéciale aux analyses et revendications de nos partenaires.
    C’est aussi dans cet esprit que nous continuons de plaider pour un élargissement du Conseil de sécurité des Nations Unies au profit de nouveaux membres permanents et non-permanents, afin notamment d’y intégrer des pays émergents de chaque continent (y compris l’Afrique).

b) Deuxième ligne d’action, le renforcement dans chaque pays émergent de notre image et de notre attractivité. L’objectif est simple : attirer un plus grand nombre de chercheurs, d’étudiants, de représentants du monde économique, d’investisseurs ou tout simplement de touristes.

Quelques exemples :

- la France est aujourd’hui le 4ième pays d’accueil pour les étudiants étrangers dans le monde et la première destination non-anglophone (presque 290 000 étudiants).

Notre objectif est d’attirer de plus en plus d’étudiants en provenance d’Asie (aujourd’hui seulement 16%), d’Amérique du Sud (8% pour les Amériques) ou encore d’Afrique (seulement 21%) alors que 50% des étudiants étrangers en France sont originaires d’Europe ou du Maghreb.
En quelques années, la Chine est ainsi devenue en flux le premier pays d’origine des étudiants venant en France (environ 10 000 personnes par an en 2011 contre 7 000 chacun pour les Etats-Unis et le Maroc).
Au-delà de cet objectif quantitatif, nous devons progresser dans la promotion de notre offre de formations spécifiques, notamment pour des technologies comme le nucléaire ou les transports, qui peuvent déboucher sur des partenariats économiques pour nos entreprises.

- deuxième exemple, la politique des visas, qui peut et doit devenir un outil d’attractivité, et pas seulement une politique de contrôle à des fins de sécurité de l’accès à notre territoire.

Ainsi, à Shanghai, pour faire face à une forte demande et éviter que les ressortissants chinois se tournent vers les autres consulats des pays Schengen, nous avons renforcé en septembre nos effectifs au service des visas.

Cette création de postes a grandement amélioré la qualité de l’accueil des usagers et donc notre image, a donné lieu à la délivrance de 20 000 visas supplémentaires, soit 1,2 million € environ de recettes pour l’Etat, une fréquentation accrue pour les transporteurs français exploitant la ligne aérienne Shanghai-Paris (2 millions) et un gain estimé pour notre économie entre 10 et 60 millions d’euros (le panier moyen du touriste chinois étant évalué entre 500 et 1300 euros par déplacement).

c) Le troisième élément de la stratégie à mener, c’est la mobilisation de notre diplomatie économique :

  • la DG Trésor, dans l’étude menée fin 2012 à la demande de Mme Nicole Bricq, estime que le potentiel de croissance de nos exportations d’ici 2022 sera partagé à parts presque égales entre les pays développés, d’une part, et les pays émergents, d’autre part.
    Pour optimiser notre potentiel d’exportation dans le commerce courant ont été identifiés quatre secteurs prioritaires (alimentation, santé, ville durable et mobilité, développement numérique) et des couples « secteurs/pays » (par exemple, santé : Turquie, Brésil, Inde, etc. ; ville durable : Indonésie, Emirats arabes unis, etc. ; NTIC : Mexique, Inde, Qatar…), l’idée étant ensuite de proposer des offres associant services et produits et ayant un fort contenu en innovation.
  • au-delà du commerce courant, il reste indispensable de poursuivre une politique active de promotion des grands contrats qui représentent entre 15 et 20% de nos exportations dans la plupart des pays émergents.
    Le "grand contrat" en effet, par les technologies mises en œuvre, constitue un identifiant fort et entretient l’image que nous cherchons à promouvoir. Il peut favoriser la création de partenariats de long terme, et peut-être aussi un soutien du développement du commerce courant.
    Dans un monde de compétition exacerbée, nous devons plus que jamais, autorités publiques comme entreprises, « jouer collectif ». Aux entreprises d’offrir produits et services les plus performants, à nous de mobiliser les politiques et mesures d’accompagnement optimales, notamment en matière de formation et de partenariat technologique.
  • L’attraction en France des investissements des pays émergents est l’une des clés de la construction de partenariats durables, alors que seulement 6% des investissements en France proviennent aujourd’hui des pays émergents. Nous devons à la fois manifester un esprit d’ouverture, et proposer des instruments propres à favoriser le meilleur ciblage de ces investissements.
    La décision prise lors du voyage du Président de la République aux Emirats arabes unis le 15 janvier de la mise en place d’un fonds commun franco-émirien pour concrétiser des investissements mutuellement profitables, notamment dans les domaines de la santé et des infrastructures, en est un bon exemple.

d) Enfin, la diplomatie économique doit garder l’ambition, face aux enjeux de l’émergence, d’une régulation efficace, fondée sur le principe simple que les échanges économiques doivent se faire à armes égales sur la base du juste échange et de la réciprocité :

- c’est naturellement un point de débat, entre pays développés et pays émergents, mais aussi entre pays développés avec des positions très tranchées de certains en faveur d’un libre-échange idéalisé.

- pour autant, la France continue à plaider au niveau européen pour que l’Union se dote des instruments nécessaires :

- au plan défensif, à travers notamment les procédures anti-dumping ou l’application des normes,

- au plan offensif, avec des mécanismes propres à assurer une réciprocité effective dans l’accès aux marchés.

Nous serons très attentifs au respect de ces principes dans les prochains mois dans le cadre de la finalisation d’accords de libre échange ou du lancement de nouvelles négociations avec le Canada, le Japon, voire les Etats-Unis.

- Nous devons par ailleurs nous employer à faire partager ce besoin de règles et de normes par les pays émergents eux-mêmes, dont l’économie aura un besoin grandissant d’instruments de régulation et de protection des droits. C’est la pédagogie que nous menons aujourd’hui, par exemple en matière de propriété intellectuelle, avec quelques signes positifs d’évolution, notamment en Chine.

Je conclurai mon propos par deux paradoxes :

a) d’abord, le refus des émergents d’être qualifiés comme tels ; c’est le rejet du concept par ceux qui se le voient imposer par d’autres, dont on conteste désormais la prétention prescriptrice.
Certains tiennent à continuer à s’afficher comme pays en développement, d’autres s’affirment déjà comme puissance établie.

Cet état d’esprit rend d’autant plus nécessaire la mise au point de stratégies différenciées, tenant compte de la situation et des aspirations de chacun des partenaires.

b) le deuxième paradoxe, c’est le caractère passager ou provisoire de l’état d’émergence.
Un pays émergent, sauf accident, finira par devenir un pays développé et en partager les intérêts ou les préoccupations, mais aussi toutes les exigences dans ses échanges économiques. A nous, là encore, de leur montrer que c’est bien avec cette perspective de réussite, de convergence et de parité que nous concevons les relations avec eux.


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