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Compte rendu de la troisième table ronde du 5 février 2013

Jean-Marc Chataigner, directeur général adjoint de la Mondialisation, du Développement et des Partenariats, a introduit cette troisième table-ronde du chantier dédié aux partenariats. Dans la continuité des deux premières réunions qui ont permis de revenir sur le rôle des différentes familles d’acteurs dans la contribution au développement et d’esquisser un « pré-profil » d’une instance de concertation stratégique, Jean-Marc Chataigner a proposé que cette table-ronde s’organise en deux temps : un premier moment consacré aux partenariats multi-acteurs et un second à un débat autour de la cartographie des espaces existants. Jean-Marc Chataigner a enfin remercié les contributions postées sur le site, de nature à nourrir nos réflexions collectives.

Dans le cadre de ce premier moment de la table-ronde, cinq intervenants ont été invités à présenter chacun une facette de cette réalité pluri-acteurs.

Commission Nationale de la Coopération Décentralisée

Bertrand Gallet, directeur de Cités Unies France, a présenté un rapide compte-rendu de la Commission Nationale de la Coopération Décentralisée réunie le 29 janvier dernier autour de Pascal Canfin, ministre délégué chargé du Développement, et en présence de Marylise Lebranchu, ministre de la Réforme de l’’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique. M. Gallet a rappelé les caractéristiques de la CNCD, instance paritaire qui rassemble sous la présidence du Premier Ministre l’administration (dans un format interministériel) et les collectivités locales.
A l’occasion de la réunion du 29 janvier a été présenté le rapport Laigniel et les quarante propositions qu’il formule. Plusieurs d’entre elles ont été abordées lors de la CNCD, en particulier la proposition d’une meilleure association des collectivités territoriales à la politique étrangère de la France notamment via l’organisation d’une conférence annuelle sur l’action extérieure des collectivités locales et la participation de celles-ci à la conférence des ambassadeurs. Au-delà, la nécessité de valoriser la notion d’« action extérieure des collectivités territoriales » qui intègre et dépasse celle de coopération décentralisée a été débattue, en particulier étant donné l’importance croissante de la dimension économique des relations internationales entre collectivités. La CNCD a repris à son compte la proposition d’une modification du Code général des collectivités territoriales pour faire de l’action extérieure une compétence de plein droit. L’extension de la Loi Oudin à la gestion des déchets a enfin recueilli un accord de principe de la CNCD.

D’autres éléments ont été abordés : le renforcement des réseaux régionaux multi-acteurs, la proposition du Ministre Canfin de créer des postes d’ambassadeurs en Région, la question récurrente des visas… Sur ce dernier point, il a été précisé qu’un groupe de travail existait auprès de la Direction des Français à l’étranger et de l’administration consulaire. Plusieurs voix se sont élevées pour réclamer, à l’instar de la CNCD, une ouverture de ce groupe à l’ensemble des acteurs concernés. La présence de l’Agence Française de Développement a contribué à illustrer l’importance croissante accordée par l’Agence aux collectivités territoriales (structure dédiée et projet de mise en place d’un fonds d’expertise). La question de la réponse aux crises et aux catastrophes enfin a constitué un sujet de débat, les collectivités étant a priori moins bien outillées pour intervenir dans l’urgence. Pour autant, des réflexions devaient avoir lieu notamment sur le segment de la sortie de crise et de la reconstruction. C’est d’ailleurs dans cette optique qu’une rencontre était prévue fin mars au Conseil Régional de Rhône-Alpes avec des collectivités françaises et maliennes. Il était question de réfléchir à l’établissement d’un mécanisme permanent de concertation.

Michelle Pasteur représentant l’Assemblée des Départements de France, a complété cette présentation en rappelant le rôle fondamental des collectivités, parallèlement à la dimension économique, dans les domaines sociaux, politiques, culturels… Ricardo Romero, vice-président de la Région Ile de France, a regretté que la Région n’ait pas été consultée dans le cadre de l’élaboration du rapport Laigniel. Il a par ailleurs noté l’évolution du monde en développement qui justifiait une diversification des types de relations internationales des collectivités : pour certains pays, il ne s’agissait plus de s’inscrire dans une logique de coopération au développement mais d’échanges économiques. Philippe Coquart d’Epargne Sans Frontière, a relevé que le discours du Ministre des Affaires étrangères Laurent Fabius était résolument orienté vers les relations économiques et les échanges avec les pays émergents. Bertrand Gallet a conclu sur la pertinence de la notion d’« action extérieure des collectivités territoriales » à-même d’intégrer ces différents volets : coopération au développement et échanges économiques notamment.

Réseaux régionaux multi-acteurs

Marie Aymard (CERAPCOOP), représentant les réseaux régionaux multi-acteurs, a présenté la démarche portée par ces structures de coordination régionale. Au nombre de neuf actuellement, ces réseaux agissent en tant qu’interface entre Etat, Régions et acteurs locaux. Ils se situent à l’articulation du niveau local et national. Ils assurent une mission de service public à travers un objectif d’amélioration de la qualité des actions de coopération décentralisée et de solidarité internationale et de valorisation de démarches d’échanges, de concertation et de mutualisation. Acteurs de proximité, ils appuient les démarches d’éducation au développement et à la solidarité internationale et couvrent un spectre assez large de thématiques.
Astrid Frey de Cités Unies France a souligné la contribution importante en matière d’éducation au développement de ces réseaux qui se structurent progressivement et dont la démarche essaime dans d’autres régions (nouveaux réseaux en Bourgogne, Midi-Pyrénées). Cette démarche s’inscrit dans un paysage en constante évolution notamment en lien avec le succès en région de la Semaine de la Solidarité Internationale. Si le modèle des réseaux régionaux doit se diffuser, il semble important que soient prises en compte les dynamiques locales existantes (la Semaine de la Solidarité Internationale suscite des dynamiques de regroupement et la création de structures de coordination).

Partenariats concertés pluri-acteurs

Philippe Jahshan, de Solidarité Laïque, est intervenu au nom de Solidarité Laïque et du CFSI, deux organisations qui pilotent (ou ont piloté) quatre des six expériences à ce jour de PCPA. A ce titre, une contribution écrite sera postée sur le site des Assises. Les PCPA ont été créés au début des années 2000 avec l’ambition d’être un instrument novateur de coopération non gouvernementale. L’objectif de renforcement de la société civile était poursuivi dans une logique de coopération de société à société et de développement du dialogue entre sociétés civiles et pouvoirs publics. Six programmes ont vu le jour à la suite du programme Maroc lancé en 2001-2002 (Algérie, Guinée Conakry, Congo Brazzaville, Cameroun, Roumanie-Bulgarie-Moldavie). Ces programmes sont, comme leur nom l’indique, résolument pluri-acteurs : ils rassemblent une grande diversité d’acteurs en France et dans le pays partenaire (organisations de solidarité internationale, syndicats, autorités locales) et se sont progressivement inscrits dans des démarches territoriales, suscitant la mobilisation des acteurs d’un territoire. Leurs spécificités résident également dans une logique de gouvernance propre et participative qui associe largement les parties prenantes. En 2012, une méta-évaluation de ces programmes a été commanditée par l’AFD. Celle-ci a mis en évidence que les PCPA avaient largement contribué au développement d’une culture pluri-acteurs, au rapprochement entre familles d’acteurs y compris dans des contextes où celles-ci avaient pu s’opposer. De manière générale, les PCPA ont contribué à la reconnaissance de la légitimité des sociétés civiles. Dans certaines circonstances, ils ont joué un rôle reconnu en termes de gouvernance démocratique dans les pays partenaires (Guinée Conakry par exemple). Ces programmes, sous-tendus par une logique opérationnelle, sont des processus apprenants. Cette articulation société civile et pouvoirs publics ouvre un espace de progrès qu’il faudrait continuer à encourager.

Mengue Meya’a de Global Local Forum a souligné l’importance de telles démarches pour favoriser une appropriation des acteurs. L’enjeu de la coopération au développement aujourd’hui est de mettre des outils, des instruments à disposition des acteurs locaux. L’outil PCPA semble répondre avec pertinence à cette nécessité. Dans cet ordre d’idée, le rôle des collectivités territoriales françaises dans les actions de coopération décentralisée ne consiste pas à déposséder la collectivité partenaire de son pouvoir d’initiative mais d’agir en tant qu’interface entre celle-ci et le pouvoir central.
Anne-Françoise Taisne du CFSI a rappelé qu’une condition centrale pour les PCPA est le temps long, celui-ci seul permettant le renforcement progressif de la vie associative.


Philippe Jahshan
a rappelé le suivi collégial de ces projets (AFD et MAE au sein des comités de pilotage). Le lancement de nouveaux PCPA est un souhait de nombreux acteurs de la société civile mais la méta-évaluation, selon les vœux de ses commanditaires, a marqué une pause pour la réplication de l’expérience.

Jean-Louis Viélajus, président de Coordination Sud, a fait part de sa trajectoire personnelle au cours de laquelle les PCPA ont été une expérience unique (exemple de l’Algérie). Il convient notamment à la faveur de ces Assises d’arbitrer sur ces questions. Si l’on arrive au terme d’un cycle PCPA, quels nouveaux instruments doivent être élaborés pour prendre le relais ? Va-t-on s’engager plus clairement dans le pluri-acteurs et sur un pas de temps plus long ? L’ensemble des interventions en lien avec les PCPA attestent de la pertinence de cette approche et de la nécessité de lui assurer une postérité.

Jean-Marc Chataigner a suggéré que le dispositif d’octroi des subventions ONG par l’AFD pouvait dans ce contexte être questionné et mis en regard, par exemple, avec le fonctionnement du Fonds Français pour l’Environnement Mondial.

Régis Mabilais, représentant la Division pour le Partenariat avec les ONG de l’AFD a rappelé 1) le fonctionnement collégial du comité d’octroi des subventions par l’AFD aux ONG (ministères de tutelle, personnalités qualifiées), 2) les travaux menés par l’AFD en concertation avec les ONG pour adapter les procédures aux exigences des uns et des autres et 3) la prise en charge par le personnel de l’Agence des contraintes découlant des statuts bancaires de l’AFD.

Bénédicte Hermelin, directrice du GRET, a néanmoins souligné que le fait que le dispositif de financement des initiatives ONG soit géré par une Agence soumise aux statuts bancaires impose que la question soit posée.

Jorgen Krimphof du WWF a rappelé que le FFEM est lui aussi soumis aux mêmes règles émanant du statut bancaire de l’AFD mais ne bénéficie pas de cette même gouvernance collégiale que le dispositif ONG (comité ONG).

Jean-Marc Chataigner a proposé que la question des dispositifs de financement soit abordée dans le cadre de la dernière table-ronde du chantier le 22 février.


Entreprises et société civile

François Doligez, de l’IRAM, représentant le Groupe Initiatives, a proposé trois constats et trois enseignements s’agissant des relations entreprises et organisations de la société civile.

- Les relations entre organisations de solidarité internationale et entreprises se sont développées et diversifiées ces dernières années. Beaucoup d’initiatives diverses ont cherché à accompagner cette évolution (étude Coordination SUD / Medef par exemple).

- Outre le mécénat ou le marketing solidaire, de plus en plus d’expériences de partenariats opérationnels émergent, notamment dans le champ de la responsabilité sociale des entreprises et du développement durable.

- Ces partenariats sont au croisement de finalités diverses (notion de profitabilité pour l’entreprise et souci de renforcement de son acceptabilité), ce qui implique un effort de dialogue et d’association des partenaires locaux. Le champ ouvert par ces partenariats est potentiellement très large.

Trois enseignements peuvent être tirés :

- Ces partenariats ne sont pas sans risque (ils rassemblent des partenaires dont le poids n’est pas le même, ils comportent un risque d’instrumentalisation).

- Ils sont un terrain riche pour des processus d’apprentissage et de réflexion collective (notamment pour débattre de la durabilité / viabilité des modèles économiques).

- Ils ne doivent pas se substituer à une réflexion en faveur de l’intérêt général : les pouvoirs publics ont dès lors un rôle important à jouer pour accompagner ces partenariats (idée de partenariats tripartites). Le secteur de la philanthropie privée ne peut, parce qu’il prend parfois le relais en termes de financement, se substituer au pouvoir politique. Dans cette optique, de telles constructions tripartites ouvrent un champ intéressant et très varié de relations (impulsion, contractualisation, accompagnement, évaluation, dialogue, concertation).

Luc Lamprière d’Oxfam France-Agir Ici s’est interrogé sur le rôle de la nouvelle direction pour les entreprises créée au sein de la DGM. 

Jean-Marc Chataigner a proposé que Jacques Maire, son directeur, soit invité à la prochaine table-ronde pour présenter cette nouvelle architecture institutionnelle.

Anthony Bouthelier du CIAN a rappelé la contribution essentielle du secteur privé au développement et a souligné la légitimité des entreprises en tant que bailleurs à rester impliquées dans le suivi des projets parallèlement à la responsabilité politique des Etats. Il a rappelé que la problématique du développement, notamment en Afrique, ne releve pas d’une absence de ressources mais bien souvent de problèmes politiques.

Bénédicte Hermelin est intervenue pour rappeler les réflexions menées dans le cadre du chantier 5 autour de thèmes tels que le BoP, le social business, etc. Il y a été question de la possibilité d’élaborer collectivement une charte agréée par toutes les familles d’acteurs autour de ces pratiques. Bénédicte Hermelin a rappelé en outre que les ONG sont aussi des opérateurs économiques et ne doivent pas être cantonnées au rôle de couverture des besoins primaires.


Alain Boinet, de Solidarités International
, a rappelé la nécessité de prendre en compte dans le cadre des débats de ces Assises la question de l’humanitaire. L’action humanitaire doit être appréhendée dans ses interactions avec les enjeux de développement et à l’aune de sa contribution majeure aux dynamiques de sortie de crise et de reconstruction. Les Assises doivent inclure cette réflexion sur la crise si l’objectif in fine est de réfléchir à une politique de développement rénovée et à l’efficacité renforcée. Les crises politiques ou les catastrophes naturelles sont autant de ruptures dans des processus de développement ; c’est sur les transitions que doivent travailler collectivement tous les acteurs : les acteurs du développement sur les questions de prévention, de résilience, de préparation, les urgentistes sur les enjeux de développement dès les premières phases de l’intervention. Au niveau institutionnel, si les choses fonctionnent pour l’humanitaire (CDC) et pour le développement (DGM/AFD), il existe un vide pour la post-urgence, la reconstruction. C’est pourtant un segment majeur dans la réponse aux crises et aux situations de fragilité. Enfin, Alain Boinet a rappelé l’existence d’un groupe de concertation pluri-acteurs sur l’humanitaire auprès du Ministre des Affaires étrangères. Sa prochaine réunion le 26 février portera sur la problématique urgence-réhabilitation-développement et associera le cabinet du Ministre délégué, chargé du développement.

Chantal Bocar, représentant l’Association des Régions de France, a souligné que l’on avait abordé les liens entre entreprises et organisations de la société civile dans une seule perspective, celle des ONG françaises, qui était réductrice et ne prenait pas en compte la diversité des actions de coopération au développement.

Hervé Gouyet, d’Electriciens Sans Frontière, a souligné l’importance d’une meilleure coopération pour éviter la fragmentation des initiatives. Valoriser les synergies était capital pour renforcer l’efficacité de notre action et éviter le saupoudrage. Il rejoignait par ailleurs les propos de François Doligez concernant l’importance du portage politique dans les démarches pluri-acteurs.

Patrick Caron a fait part de l’expérience du CIRAD en matière de partenariats. Rappelant que le maintien d’appareils de recherche puissants était une particularité française, il a insisté sur le positionnement du CIRAD en faveur d’une recherche citoyenne, motivée par des considérations relevant de la solidarité davantage que de la compétitivité scientifique. Les travaux de recherche du CIRAD articulent trois axes : innover, éclairer les transformations du monde et faire œuvre de « diplomatie économique » (au sens où certains pays sont laissés pour compte dans le domaine de la recherche). S’agissant des relations entretenues par le CIRAD avec les autres acteurs, elles peuvent être appréhendées selon trois principaux critères :

- une interaction sur la scène locale, nationale ou internationale

- des fonctions de coordination, qu’il s’agisse d’échanges de vues, d’informations, de partage d’analyse ou de réalisations opérationnelles conjointes

- une dimension de plaidoyer par laquelle il s’agit de porter ensemble des connaissances dans la sphère politique (influence).

Au niveau national, le CIRAD relaie largement la demande d’un mécanisme de concertation entre acteurs du développement et de la solidarité internationale. L’objectif in fine d’une telle instance est bien la production d’une « intelligence collective » (notion évoquée lors de la table-ronde 1 du chantier 4).
Pour y parvenir, cette instance devrait remplir trois fonctions :

- faciliter un ensemble de processus de concertations ad hoc

- porter un ensemble de valeurs communes sur le terrain du développement et de la solidarité internationale, valeurs à porter dans les enceintes internationales

- mettre en cohérence les interventions des différents acteurs.
Réagissant à l’intervention de M. Caron, Jean-Marc Chataigner a proposé la notion d’« intelligence solidaire », dont la production pourrait être l’ambition de nos démarches de concertation.

Pierre Schapira, adjoint au Maire de Paris, chargé des relations internationales, des affaires européennes et de la francophonie, a souligné l’existence de partenariats entre collectivités et le monde de la recherche (exemple d’un partenariat avec l’Ecole de Santé Publique de Rennes). Il a par ailleurs rappelé l’importance de la culture dans ces démarches de coopération au développement et a regretté que cette importance ne soit pas prise en compte dans le cadre de ces Assises.

Michelle Pasteur a plaidé pour que l’association des collectivités territoriales soit plus systématique et a regretté que l’action qu’elles mènent dans le domaine de la post-urgence / reconstruction ne soit pas davantage reconnue (plusieurs collectivités françaises sont investies en Haïti par exemple). Les collectivités territoriales s’impliquent en général sur le temps long, ce qui fait d’elles des acteurs importants pour l’accompagnement des dynamiques de développement. Le développement local doit être reconnu comme un instrument efficace de lutte contre la pauvreté et, de ce fait, le rôle des collectivités, trop souvent encore considérées comme des acteurs secondaires qui interviennent « en plus » et à la marge.

Jean-Marc Chataigner, soulignant qu’il ne partageait pas les derniers propos de Mme Pasteur sur le déficit de reconnaissance de l’action des collectivités, a invité le Sénateur Vergès à prendre la parole, avant que les participants ne se répartissent en deux groupes animés l’un par Lucien Cousin et l’autre par Régis Koetschet, chef de la Mission des relations avec la société civile.

Le Sénateur Vergès a souhaité mettre en perspective les débats de cette assemblée, notamment à l’aune de son expérience de sénateur de la Réunion. Il n’était pas possible de faire de politique sans perspectives : l’élément démographique était une composante majeure de l’évolution du monde en développement. Dans le cas de la Réunion, on atteindrait bientôt le million d’habitants. Pour un Département d’Outre-mer comme la Réunion, l’objectif était de travailler à son intégration. Au-delà de la problématique complexe de l’intégration de ce département ultrapériphérique à la République française, c’est à une intégration régionale qu’il fallait travailler. La Réunion était la seule zone exclusivement francophone de l’Océan Indien. Or, d’ici quelques décennies, il y aurait un foyer de 56 millions de francophones (Madagascar, Maurice, Mayotte, Comores, Seychelles). Pour cette zone intertropicale, la question du changement climatique (cyclones, destruction biodiversité) était en outre un enjeu majeur, de même que le développement économique. Le Sénateur Vergès a rappelé que plus de la moitié de la population de la Réunion vivait en dessous du seuil de pauvreté, 60% de la population active étaient au chômage, 30% bénéficiaient des minima sociaux et que l’Ile comptait 122.000 illettrés. Autant de constats qui plaidaient en faveur de démarches de co-développement entre l’Ile de la Réunion et ses voisins, plutôt que de logiques d’aide au développement dont il était ici débattu. Le Sénateur Vergès a souligné une incohérence s’agissant de la Réunion, dont le traitement par le gouvernement français oscillait entre partie du territoire français et zone de développement, et qui pourtant devrait être considérée comme un marché et ses potentialités exploitées.

Discussions en ateliers

Après une heure de discussions en ateliers autour de la cartographie des espaces de concertation existants, les rapporteurs ont présenté les grands axes des échanges.

Le premier groupe modéré par Lucien Cousin a rassemblé une vingtaine de personnes. Patrick Caron a rendu compte du débat autour d’un « écosystème » de la concertation jugé très complexe. Dans cet environnement, le cadre de concertation stratégique, dont la création ne fait toutefois pas question, devrait être élaboré à partir d’une recherche de sa plus-value. Celle-ci doit être définie au cœur d’une circulation de flux :

- Mouvement top-down : cette instance doit permettre de définir les priorités de travail en lien avec l’agenda européen et international du développement

- Mouvement bottom-up : les espaces sectoriels doivent produire de la réflexion, des éléments de positionnement, des stratégies, à-même de nourrir la structure faitière qui à son tour contribue à valoriser les travaux des groupes thématiques.

Les finalités et les fonctions de cette instance ont été largement débattues. Plusieurs éléments ressortent des échanges.

- La structure, dont le qualificatif « faitière » a été questionné (induit une notion hiérarchique), doit en tout état de cause assurer une fonction de passerelle, mettre du liant entre les espaces.

- Elle doit permettre autant que possible la mise en cohérence des acteurs et de leurs démarches.

- Elle doit contribuer à l’élaboration d’une « voix de la France ». Cette notion de « voix de la France », évoquée par le Ministre lors de la précédente table-ronde, doit être entendue comme l’expression de tous les acteurs et la recherche de positions partagées via l’organisation d’un espace de travail et de réflexion large et inclusif. Elle implique aussi la dimension citoyenne de la mobilisation autour des enjeux de développement et de solidarité internationale. La référence nationale (« de la France ») implique enfin une relation à l’international : il s’agit de porter cette « voix » dans les instances internationales, en résonance avec les acteurs du Sud.

- Elle doit permettre d’innerver (de par ses travaux, avis, recommandations…) l’ensemble des acteurs du développement et de la solidarité internationale.

- Enfin, la question de la mesure de l’impact a été évoquée, faisant apparaître un besoin d’organiser la réflexion dans ce domaine.

Philippe Jahshan a rendu compte des débats modérés par Régis Koetschet.

La cartographie mise en circulation en amont de cette table-ronde a le mérite de faire un état des lieux détaillé de la concertation à l’heure actuelle. Elle mérite néanmoins un examen plus approfondi qui n’a pas pu être fait dans l’heure impartie pour la discussion. Il est nécessaire de remettre de la cohérence dans cette arborescence, de créer des passerelles entre les espaces. Ce pourrait être l’une des premières fonctions dévolues au cadre de concertation transversal dont l’architecture devrait être pensée dans une optique d’ouverture et d’inclusivité.

La discussion sur les finalités et les objectifs globaux n’a pas permis de dégager des éléments précis mais a fait ressortir un certain nombre de grands principes ou de points de vigilance :

- Il faut veiller à ne pas construire d’usine à gaz (créer une structure viable et utile).

- Le futur espace devra être en mesure de solliciter les espaces thématiques pour des éléments de positionnement ou d’analyse.

- Il devra, de par cette fonction de saisine des groupes, éviter les cloisonnements et les logiques de baronnie.

- Il devra compter dans ses prérogatives le suivi de la loi d’orientation et de programmation de l’aide au développement.

- Il aura un rôle d’anticipation des grands rendez-vous internationaux dans le domaine du développement et de la solidarité internationale et devra favoriser l’élaboration de positions communes.

- Il devra initier une réflexion sur les concertations géographiques (grandes absentes de la cartographie) et la possibilité de renforcer les espaces de concertation au niveau des postes.

- Il semblerait utile de capitaliser sur la dynamique des Assises, dont les chantiers apparaissent comme des espaces collectifs légitimes. L’idée de prévoir de réunir ces Assises sur une base annuelle a été évoquée.

En conclusion de cette table-ronde, il a été demandé aux participants qui le souhaitent de proposer dans une note courte (une page), des éléments de commentaires et de vision permettant de nourrir la réflexion sur l’articulation entre les espaces de concertation existants et le futur cadre national de concertation. Ces éléments devront être proposés pour le 15 février, afin de permettre à la réunion du 22 février de proposer des recommandations susceptibles de nourrir l’évènement de clôture des Assises. Ces contributions devront être adressées à Anne Sophie Cerisola (anne-sophie.cerisola [at] diplomatie.gouv.fr, secrétaire générale des Assises du développement et de la solidarité internationale. Avec en copie :

  • Benoit Faraco (benoit.faraco [at] diplomatie.gouv.fr), cabinet du ministre délégué au développement ;
  • Emmanuelle Gallet (emmanuelle.gallet [at] diplomatie.gouv.fr), mission des relations avec la société civile, ministère des affaires étrangères.

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