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Compte rendu de la table ronde du 24 janvier 2013

Synthèse

Cette table ronde était co-présidée par le ministère de l’économie et des finances (direction générale du trésor) et par le ministère des affaires étrangères (la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats)

Le co-président, Arnaud Buissé de La direction générale du trésor, a introduit l’objet de la troisième table-ronde en présentant la somme des documents de redevabilité produits par l’administration, à destination des parlementaires et des instances internationales en matière d’aide publique au développement (APD). Bien que cette production suppose une masse de travail conséquente de la part de l’administration, force est de constater que l’information ne touche pas son but.

Dès lors, comment améliorer cette production d’information de manière à la rendre plus lisible ? Comment la transmettre ? Comment la présenter différemment ? C’est à ces questions que cette dernière table-ronde du chantier cherchait à répondre.

1ère partie : Redevabilité vis-à-vis du Parlement

Intervention du Sénateur Peyronnet

Le sénateur Peyronnet, co-rapporteur pour avis de la loi de finances sur l’aide au développement en 2013, a confirmé les propos du co-président, en soulignant la nécessité de rationaliser et de synthétiser l’information produite, de manière à faciliter la tâche des législateurs. En ce sens, selon le sénateur Peyronnet, la priorité à accorder en matière de redevabilité concerne avant tout l’évaluation des actions de la France en matière d’aide au développement.
En plus de la nécessité d’obtenir des résultats solides en matière d’évaluation, le sénateur Peyronnet a estimé qu’une loi de programmation sur l’aide au développement faciliterait également à la prise de décision par les parlementaires. Une telle loi permettrait, selon le sénateur, et en dépit de réticences de la part de la Direction du Budget, de fixer et suivre des objectifs budgétaires et qualitatifs et contribuerait ainsi à renforcer la redevabilité des administrations envers le Parlement.

Intervention du Sénateur Cambon

Le sénateur de Val-de-Marne, co-rapporteur pour avis de la loi de finance sur l’aide au développement, a rappelé la finalité des exercices de redevabilité qui visent à donner l’information budgétaire au Parlement en matière d’aide publique au développement.
M. Cambon a ensuite détaillé le travail des parlementaires en amont du vote de la loi de finances sur l’aide au développement. Les programmes 209 et 110 sont soumis à l’examen des membres de la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et font l’objet de suivi à travers des missions d’information et de contrôle in situ. Le sénateur a par ailleurs rappelé que le Parlement jouait un rôle important au sein du conseil d’administration de l’Agence française de développement, et en donnant son avis sur les contrats d’objectifs et de moyens ainsi que sur les projets de France Expertise Internationale (FEI).

Le travail des parlementaires est finalisé, sous la forme d’un rapport qui accompagne la loi de finances, par l’audition des ministres en charge de l’aide publique au développement et les réponses apportées par les différentes administrations aux questions des parlementaires.

Parmi les points positifs, le sénateur Cambon a relevé le niveau d’information complet reçu par le Parlement. De même, le niveau d’association des élus aux différents exercices de redevabilité (élaboration du document-cadre de coopération au développement, évaluations de la Cour des Comptes, bilan évaluatif de la politique de coopération et rapport bisannuel) a été jugé satisfaisant.
Concernant les points négatifs, le sénateur du Val-de-Marne a regretté le fait de voter sur seulement 45% du budget total de l’APD , alors qu’à titre d’exemple les parlementaires britanniques votent sur 90% des crédits budgétaires de l’aide au développement du Royaume-Uni.

De même, le sénateur a déploré le manque de logique opérationnelle de la répartition des lignes budgétaires entre les programmes 110 et 209, en soulignant qu’un amendement budgétaire nécessitait de prendre une somme sur un programme pour en abonder l’autre. Le regroupement des programmes bilatéraux d’une part et multilatéraux d’autre part faciliterait à ses yeux la tâche des parlementaires.

En outre, les informations contenues dans les annexes du Document de politique transversale (DPT) sont, selon le sénateur Cambon, utiles et plus complètes mais la structure générale du document est illisible, de l’aveu même du ministre délégué en chargé du développement. Le document est souvent transmis après le vote du budget. Il ne reprend pas les objectifs du DCCD. Le calcul de l’effort financier n’est toujours pas proposé et aucun recensement exhaustif des engagements internationaux de la France n’est réalisé. Enfin, le sénateur a souhaité que la France se dote d’indicateurs de performance constatés (ex post), en lieu et place d’indicateurs de moyens ex ante.

Le sénateur Cambon a confirmé la nécessité de mettre en place une loi de programmation sur l’aide publique au développement, a plaidé pour le renforcement des moyens d’évaluation (en particulier en amont de la reconstitution des fonds multilatéraux), a soutenu la mise en place d’une commission/groupe de travail sur les indicateurs de résultats et le dialogue avec les ONG.

Par ailleurs, le sénateur a souligné la faiblesse de la part des subventions dans le dispositif français, citant en exemple le cas du Mali qui a reçu 200 M€ de subventions en 10 ans alors que le coût de l’intervention française est estimée à 400 M€. Par ailleurs, les 14 pays pauvres prioritaires ciblés par la France (dont les parlementaires ont constaté, sans avoir été consultés, que leur nombre a été porté récemment à 17) ne représente que 8% de l’APD, soit seulement 25% de l’effort financier de l’Etat (contre un engagement de 60% pour l’Afrique subsaharienne).

Friederike RODER de ONE, s’est déclarée en faveur des propositions développées par les parlementaires. Selon l’organisation, la loi de programmation sur l’APD est non seulement un engagement pris par le Président de la République durant la campagne présidentielle mais présente à plusieurs égards une valeur ajoutée par rapport à l’existant :

- c’est un impératif démocratique car ce dispositif juridique permet un suivi adéquat d’une politique publique ;

- c’est une nécessité en terme d’efficacité et de pilotage, car elle permettra de combler la déconnexion entre le document-cadre et les documents budgétaires ;

- la loi de programmation contribuera à faire de l’aide publique au développement une politique exemplaire en fixant des objectifs cohérents au regard des instruments et en proposant un cheminement crédible vers l’objectif des 0,7% du RNB. Ces objectifs devront être en lien avec les engagements internationaux de la France.

ONE a réitéré le souhait d’avoir une présentation claire de ce que l’APD française peut contenir (séparer les écolages par exemple) et de réfléchir à la création d’une délégation parlementaire et d’associer le plus possible la société civile au suivi de la mise en œuvre de cette politique publique.

Mme Clotilde Tascon Mennetrier, Vice-Présidente du Conseil Général d’Ille et Vilaine a regretté la mauvaise identification des actions des collectivités territoriales dans les documents de redevabilité de l’APD française.

M. Mosneron Dupin, Administrateur au Sénat, a rappelé que les contributions des collectivités territoriales à l’APD française s’élevaient entre 70 et 80 M€, la déclaration de ces montant s’effectuant sur la base du volontariat. La réalité des montants est probablement le double, voire le triple de ces montants.

Le représentant du FORIM (Forum des Organisations de Solidarité Internationale issues des Migrations), M. Jean Butschie, favorable à une loi de programmation, a souligné la faible capacité d’évaluation des administrations, en prenant exemple sur l’absence d’appréciation sur les impacts des politiques d’accord de gestion concertée des flux migratoires.

Matthieu Boussichas de la FERDI a abondé dans le sens du sénateur Cambon sur l’illisibilité du DPT, mais a fait remarquer que le format même du document est issue d’une négociation relativement serrée entre plusieurs directions administratives en charge de l’APD : le MAE, la Direction Générale du Trésor et surtout la Direction du Budget. Selon la FERDI, le rôle de la Direction du Budget est central dans l’effectivité des réformes évoquées en matière de transparence et de redvabilité de l’APD.

Philippe Coquart, de Epargne Sans Frontière, a mis en avant la difficulté d’appréciation de la politique française d’aide au développement, a souligné la nécessité de développer une pratique solide et systématique d’évaluation de projets, et a invité les commissions parlementaires à être particulièrement attentives aux conclusions. Enfin, l’organisation a jugé que les indicateurs du PLF étaient souvent approximatifs et qu’il était nécessaire de les refonder.

Enfin, l’organisation a jugé que les indicateurs du PLF étaient souvent approximatifs et qu’il était nécessaire de les refonder, en évitant de développer une stratégie de communication racoleuse autour des actions de développement de l’APD française.

Sébastien Fourny de Oxfam s’est déclarée en faveur de la loi de programmation, en mettant l’accent sur le signal politique extrêmement fort qu’une telle décision enverrait auprès des différentes parties prenantes de la politique d’APD (parlementaires, société civile et contribuables).

Le sénateur Cambon a enfin rappelé que la situation budgétaire actuelle imposait clarté et transparence dans la mise en œuvre de la politique française d’aide publique au développement. Cette exigence de redevabilité porte en elle un gage d’efficacité. Ainsi, un examen complet de la structure qualitative de l’APD française doit être effectué, notamment de la part entre les dons et les prêts ainsi que l’équilibre entre le bilatéral et le multilatéral.

Le co-président a résumé les points de consensus parmi les participants :

- l’information disponible actuellement est assez complète mais peu lisible ;

- besoin de lisibilité sur les priorités géographiques et sectorielles de notre APD, ses outils (prêts, dons), le rapport entre le bilatéral et le multilatéral, les engagements de la France (sur la scène internationale) et l’étendue des champs couverts (collectivités territoriales, organisation de solidarité internationales etc.) ;

- nécessité de la mise en œuvre d’une loi de programmation qui renseigne les moyens et les outils affectés à l’aide publique au développement ainsi que le cheminement crédible vers l’atteinte de l’objectif des 0,7% du RNB ;

- besoin d’évaluations systématiques et d’indicateurs de résultats et de performance des projets et de la politique d’aide au développement de la France ;

- création d’un cadre de dialogue avec la société civile et les principaux acteurs de l’aide au développement ;

- création d’une délégation de parlementaires consacrée au suivi de la politique d’aide publique au développement ;

- association de toutes les directions de l’administration française dans la mise en œuvre de la politique française d’APD.

2ème partie : Redevabilité vis-à-vis du grand public ?

La représentante d’Educasol, Laurence RIGOLLET, a rappelé les différents enjeux de l’éducation au développement qui vise à changer les mentalités et les comportements de chacun pour la construction d’un monde juste, solidaire et durable mais également de permettre de lutter contre les stéréotypes, démontrer les interdépendances du monde actuel et encourager les citoyens quel que soit leur âge, à réfléchir sur le monde dans lequel ils vivent. La politique de développement est l’affaire de tous. Les citoyens demandent à être davantage informés et formés sur ces enjeux. Pour cela il faut aller plus loin que la communication. Les citoyens doivent pouvoir acquérir des compétences qui leur permettront de développer leur esprit crique et en conséquence, grâce à un outil comme l’EAD, qu’ils puissent participer à l’évaluation de l’aide au développement. Il est utile de rappeler que l’éducation au développement n’est pas là pour communiquer sur l’APD ou la justifier. L’EAD a le but d’encourager les citoyens à exiger des pouvoirs publics plus de transparence et d’informations en matière d’utilisation de l’APD. L’EAD est une formation pérenne, qui se déroule tout au long de la vie. C’est pourquoi elle doit être inscrite dans les missions fondamentales de l’école (formation des enseignants et des élèves) et que les liens entre les équipes éducatives et les ONG doivent être favorisés. Elle a souligné que d’autres pays (Espagne, Portugal, Pologne), ne comptant pourtant pas parmi les meilleurs élèves de l’APD, s’étaient lancés dans une stratégie d’éducation au développement et avaient augmenté leurs enveloppes afin de se rapprocher des recommandations de l’ONU (qui préconise un pourcentage de 3% de l’APD consacrée à l’éducation au développement). Renforcer l’EAD comme élément stratégique de la politique de développement serait un signe fort en direction « du grand public ». Cela montrerait que les citoyens ne sont pas seulement considérés comme des contribuables mais comme des citoyens responsables capables de comprendre les grands enjeux de ce monde, de s’y intéresser, de les analyser et d’être forces de proposition.
).

Emmanuel Dollfus, de l’AFD, a présenté la campagne « Huit fois Oui » qui visait à faire connaître les OMD au grand public. Il a souligné le succès de cette campagne, qui est encore demandé par certaines écoles. Il a rappelé les différences et les complémentarités entre communication et éducation au développement.

Le représentant de CENTRAIDER (Région Centre) a expliqué ses activités. Cette structure qui dépend de la Région Centre a créé un espace de concertation multi-acteurs en matière de développement et de développement durable. Elle constitue également des relais locaux pour les ONG et les associations engagées dans les activités de développement. Ce type de structures existe actuellement dans 10 régions françaises et l’objectif est d’effectuer un passage réussi vers les 26 régions existantes en France.

Mme Clotilde Tascon Mennetrier, Vice-Présidente du Conseil Général d’Ille et Vilaine, s’est prononcée en faveur de la création d’une instance nationale pluri-acteurs en matière d’aide publique au développement. En ce sens, Mme Tascon Mennetrier a estimé que l’action des collectivités territoriales en matière de développement permet d’améliorer la transparence de l’APD. Cette question de redevabilité concerne, selon la Vice-Présidente du Conseil Général d’Ille et Vilaine, autant les collectivités locales vis-à-vis des citoyens que de l’Etat. De ce fait, le format de communication doit consister à partager avec les citoyens des convictions, une vision sur les finalités de l’aide au développement.

La question de l’éducation au développement doit être comprise comme un engagement à l’international qui a besoin d’être partagé avec les citoyens dans ses aspects multidimensionnels. Selon Mme Tascon Mennetrier, l’intégration de l’éducation au développement dans les programmes scolaires pourrait constituer un point très positif qui favoriserait la mobilisation des citoyens vis-à-vis des projets de développement. Mme Tascon Mennetrier s’est également prononcée en faveur d’un montant d’éducation au développement inscrit dans la loi de programmation.

Claude Girod de la Confédération paysanne a rappelé son attachement à l’éducation au développement et a appuyé l’idée de pouvoir se reposer sur les collectivités territoriales pour sensibiliser les citoyens aux questions de coopération et développement. La Confédération a également confirmé que la connaissance des mécanismes de sous-développement permet d’analyser les dérives libérales dans le secteur des politiques agricoles mis en œuvre dans le monde. Ces dérives concernent également d’autres secteurs et sont d’actualité : les accaparements de terres, que les accords commerciaux ou de libre-échange.

Bruno Duchemindu Conseil Economique Social et Environnemental (CESE) a déclaré que si une loi de programmation voyait le jour, le CESE devrait être consulté en amont. Il s’est positionné pour l’intégration de l’éducation au développement dans les programmes scolaires, tout en reconnaissant qu’informer l’ensemble de la population prendrait du temps, et pour la création d’une instance de concertation dont le format, le contenu et les fréquences des réunions restaient à définir.

Le représentant du CESE a également précisé que cette institution se déclinait au niveau régional à travers les Conseils Economiques Sociaux et Environnementaux Régionaux (CESER) et que ces outils de la démocratie pourraient être utilisés pour décentraliser concertation et information sur l’APD. Par ailleurs, le représentant du CESE a mis en garde contre toute forme de simplification, stéréotype ou monotype, dans la mesure où les citoyens constituent un ensemble très diversifié ne correspondant pas forcément à l’idée générale. Enfin, soulignant que tous les média étaient utiles pour communiquer sur les actions de développement, le représentant du CESE a rappelé que l’aide au développement, dans la mesure où elle se traduit par une lutte contre la pauvreté, possédait aujourd’hui un effet miroir sur les populations des pays développés qui connaissent eux aussi, en particulier avec la crise, des formes de précarité

Mathilde Dupré de CCFD- Terre Solidaire a rappelé que la redevabilité n’était pas uniquement à destination des parlementaires ou des citoyens, mais qu’elle devait également être en faveur de nos pays partenaires. Le CCFD s’est appuyé sur l’exemple du contrat de désendettement et de développement (C2D) au Cameroun, qui a fait l’objet d’une conférence de presse conjointe, pour proposer un format de communication autour des actions d’aide publique au développement. Ces dernières devraient prévoir des actions de communication dans les pays bénéficiaires et avec les populations bénéficiaires.

Annie Takarli de European Network on Migrations and Development (EUNOMAD) a souligné que la question la plus importante était : « comment faire en sorte que l’APD soit l’affaire de tous » ? Pour le réseau, l’implication du citoyen demeure essentielle mais les attentes sont très différentes selon le type d’acteurs (ONG, société civile, collectivités territoriales).

Laurence Rigollet a souligné la nécessité, avant toute création de nouvelle instance de concertation nationale, de tirer un bilan après l’arrêt du Haut Conseil de la Coopération Internationale (HCCI) afin de bâtir une nouvelle structure efficace et pertinente.

L’Agence Française de Développement (AFD) a rappelé la nécessité de cibler le public à qui s’adresser pour réussir les actions de communications sur l’aide publique au développement. A titre d’exemple, un effort de redevabilité a été entrepris pour la campagne « Huit fois OUI » autour des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Or, il en ressort que l’OMD n°1 est surreprésenté dans les enquêtes d’opinions et constitue la grande priorité pour la majorité des français.

Pour Philippe Coquart, de Epargne Sans Frontière, la question de la redevabilité auprès du grand public nécessite d’être accompagnée par la vision des pays du Sud, bénéficiaires de l’effort de solidarité de la France. Les populations des pays partenaires sont l’écho des réflexions sur la redevabilité engagées en France. Les indicateurs « ici » peuvent être contreproductifs « là-bas », d’où la nécessité d’introduire une discussion entre le Nord et le Sud sur l’efficacité de l’aide au développement.

En guise de conclusion, le co-président de séance, Sujiro SEAM, a souligné que la part des français qui connaissait l’aide publique au développement (40%) était somme toute conséquente. Au-delà de la France, il existe une « citoyenneté mondiale active » et la politique publique de l’APD est plus que jamais l’affaire de tous.
Parmi les différentes propositions, la question se pose de savoir quelle « inclusion » est nécessaire entre les différentes structures : quel format et contenu doit revêtir l’instance multi-acteurs ? Entre les exemples régionaux et l’échec des expériences passées (HCCI), un diagnostic doit être entrepris.

Concernant les OMD, la marche à suivre jusqu’en 2015 est relativement claire mais un travail de réflexion doit également être mené pour la période suivante.

Oxfam France a souhaité que soit abordé le 3ème point mis à l’ordre du jour dans la notre de cadrage, préalablement envoyé par le MAE, qui devait être consacré aux enjeux institutionnels et organisationnels. Oxfam France a rappelé la nécessité d’une organisation institutionnelle optimale afin de favoriser un meilleur pilotage. Cette demande n’est pas isolée, tant la revue par les pairs du CAD de l’OCDE de 2008, que la Cour des comptes dans son rapport de Juin 2012 ou le bilan évaluatif du système française d’aide réalisé par le Cabinet Ernst&Young ont rappelé avec force les incohérences du système organisationnel et le manque de pilotage stratégique de l’aide qui en découle. Les co-présidents ont signalé que des propositions peuvent être faites sur le site des Assises et qu’un travail de compilation de toutes les recommandations sera effectué en vue de la restitution des travaux prévue le 1er mars 2013 en présence du Président de la République.


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