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Compte rendu de la table ronde du 20 décembre 2013

Résumé de la première table ronde du chantier

1ère partie : Quels indicateurs pour la mesure de l’aide post-2015 ?

Intervention de Jean-Claude Berthélemy

Indicateur d’APD et l’efficacité de l’aide.

L’universitaire a rappelé que la pertinence de l’indicateur d’Aide publique au Développement (APD) varie selon le point de vue, suivant que l’on est un contribuable, un état membre de l’OCDE, un gouvernement bénéficiaire…. Il ne faut pas à tout prix réformer l’indicateur d’APD mais il faut réfléchir à plusieurs indicateurs qui répondent aux différentes questions que l’on se pose.
Les débats sur la composition de l’agrégat d’APD doivent par conséquent prendre en compte cette subjectivité. L’indicateur d’aide programmable de l’OCDE qui exclut les annulations de dette de l’indicateur « traditionnel » d’APD illustre parfaitement cela : une annulation de dettes n’impacte pas directement le contribuable mais elle a une incidence sur les comptes publics du gouvernement donateur bien qu’elle ne permette pas de générer un flux effectif d’aide pour le bénéficiaire (cet outil lui est tout de même très utile, tant la dette est un facteur de blocage).

De la même manière, le professeur Berthélemy a précisé que la question de l’efficacité de l’aide aussi dépend des objectifs fixés, qui eux-mêmes varient en fonction de l’angle de vue adopté.

Champs de couverture des flux d’aide.

Tous les flux provenant des pays donateurs en faveur des pays en développement ne sont pas couverts par l’indicateur d’APD. L’universitaire rappelle que d’importants financements participent à l’aide au développement et qu’il faut prévoir des indicateurs pertinents pour les mesurer. Parmi ces flux, il liste :

- Les transferts des migrants dont les flux sont en constante augmentation. A ce titre, J-C Berthélemy rappelle qu’à chaque flux financier correspond une contrepartie. En effet, pour une famille malienne, l’argent d’un transfert de fonds d’un migrant malien en France est équivalent à un flux d’APD (bien que cela ne le soit pas pour le contribuable français) mais du point de vue de l’Etat malien, la valeur de la perte de travailleurs qualifiés devrait aussi être prise en compte dans la mesure adéquate.

- Les investissements directs étrangers (IDE). Selon J-C Berthélemy, les IDE ne relèvent pas de l’APD car il s’agit de flux à but lucratif mais ils peuvent témoigner d’un effort d’entraînement des flux en faveur du développement d’un pays. La contrepartie à ce flux est caractérisée par les dividendes rapatriés vers le pays dont est originaire le siège de l’entreprise.

Le professeur Berthélemy a conclu son exposé en rappelant qu’une aide sans contrepartie correspond à un don. L’aide liée par exemple a une contrepartie négative qui repose sur une évidente surfacturation du transfert par le donateur (estimée à 30%). Soulignant la grande difficulté de mesurer ces flux, et l’incapacité des gouvernements à les réguler, le professeur Berthélemy a insisté sur le fait que seul le format de la monographie était à même d’appréhender la mesure de l’aide selon les effets du développement.

Coordination Sud / Forim (Forum des Organisations de Solidarité Internationale issues des Migrations)

L’administrateur de Coordination Sud et du Forim a admis qu’en dépit d’un tableau sombre, l’APD était utile pour les pays les plus pauvres. En ce sens, l’APD doit être maintenue et même multipliée par deux pour atteindre 0,7% du RNB. De même, l’ONG a souligné l’importance de doubler la ligne don-projets ainsi que l’accroissement d’autres sources de financements innovants additionnels.
Au regard de l’efficacité, les résultats de l’APD apparaissent mitigés aux yeux de l’ONG, qui conseille de maximiser le flux d’aide vers les bénéficiaires en s’appuyant sur un levier potentiellement performant, celui des migrants. Citant une étude de l’OMC sur les migrants, plus le niveau de qualification des migrants est important, plus l’impact sur les emplois et les infrastructures locales est renforcé.

Christian Reboul (Oxfam France et Commission APD et Financements de Coordination SUD )

L’association a estimé que l’indicateur d’APD, bien qu’imparfait, doit continuer à être utilisé pour assurer le suivi des engagements du 0,7%. Ces critères ne sont pas seulement issus d’une « convention comptable », l’agrégat a aussi une dimension politique et est un marqueur de la volonté des Etats en matière d’aide publique au développement.
Dans la perspective du débat post-2015 sur la refonte de l’agrégat d’APD, l’ONG a rappelé l’importance de bâtir un indicateur emblématique préservant l’idée de redevabilité des Etats et l’effet mobilisateur, et permettant une comparaison internationale des efforts budgétaires des pays donateurs.
Il est également primordial de maintenir le lien entre dépenses publiques et aide au développement, notamment pour que les parlementaires puissent pleinement jouer leurs rôles via le vote du budget, mais pas seulement, qu’ils puissent intervenir sur le contenu de cette politique publique.

D’une manière très pratique, à court terme et dans un premier temps - dès l’année prochaine -il pourrait être judicieux d’introduire dans les annexes budgétaires du projet de loi de finances deux lignes, deux indices « infra-conventionnels » (par rapport à la convention du CAD de l’OCDE) pour apporter de la lisibilité aux crédits APD : l’effort financier de chaque Etat et le niveau d’aide pilotable. La notion d’aide pilotable renvoie à un autre débat des Assises, celui sur la demande expressément formulée de mettre en place une future loi de programmation pluri-annuelle.

Cette première partie de l’intervention s’est conclue par deux questions adressées aux modérateurs de la table-ronde :

• Quel est le niveau d’ambition sur l’agrégat d’APD ?

• Quel est l’état des discussions au sein du CAD entre ceux qui veulent faire évoluer l’indicateur et ceux qui ne veulent pas ?

J-M Châtaigner (DGM) a précisé qu’aucune remise en cause de l’indicateur d’APD n’était à l’ordre du jour des membres du CAD avant 2015.

La seconde partie de l’intervention d’Oxfam était consacrée au lien entre légitimité de la dépense publique pour l’aide au développement et l’appui des citoyens.
Il a été précisé que si l’on regarde les niveaux d’APD des différents Etats, ce n’est sans doute pas un hasard si on observe une corrélation forte entre :

- le fait que cette politique publique soit portée et pleinement assumée par le gouvernement ;

- le degré d’adhésion à cette politique par la population, même s’il n’est jamais acquis et reste fragile ;

- et le niveau de respect des engagements, en clair actuellement les 0,7% du RNB en 2015 ou 2013.

L’intervention s’est conclue sur l’idée que fondamentalement il est important de changer la perception de cette politique afin qu’elle cesse d’être perçue exclusivement comme une ‘charge’, qu’elle soit légitimée et portée par le gouvernement – ce qui a été trop peu fait dans une période récente – et qu’elle soit pleinement assumée pour éviter l’étau qui la contraint dans une opposition stérile : solidarité nationale vs solidarité internationale.

World Wildlife Fund (WWF)

Le WWF a insisté, en référence à une précédente intervention lors de la première table-ronde du chantier 2, sur la possibilité de revoir les marqueurs de Rio pour évaluer pleinement la contribution des pays développés à la biodiversité, au climat, etc. et ainsi permettre d’aider ces pays à mieux répondre à leurs engagements en termes de reporting dans le cadre notamment de la Convention sur les changement climatique et de la Convention sur la diversité biologique et permettre une meilleure comparabilité.
Concernant l’agrégat d’APD, le WWF s’est positionné pour que l’effort des ONG pour mobiliser des dons privés grâce à leur défiscalisation puisse être valorisé et que ces flux privés puissent être comptabilisés, au-delà des flux publics. .

Epargne Sans Frontière (ESF)

L’organisation s’est interrogée sur le contenu des annulations de dette à comptabiliser : doit-on prendre en compte sa valeur nominale ou sa valeur sur le marché secondaire ?
Par ailleurs, Epargne Sans Frontière a partagé les réserves de J-C Berthélemy sur l’intégration des IDE et des transferts de migrants dans l’agrégat d’APD. L’ONG a par ailleurs demandé ce qu’il allait sortir des Assises sur ce point, ainsi que sur la pertinence de maintenir les prêts à destination des pays émergents.

Jean-Marc Châtaigner (DGM) a confirmé que le contenu des annulations de dette ne prêtait pas à confusion, il n’est en aucun cas question de le réviser. Il a ensuite justifié le soutien aux pays émergents par le biais de l’instrument des prêts en précisant que la majorité des pauvres de la planète vivent dans les pays émergents, dont 2/3 en Asie.

ONE
L’ONG a réaffirmé la nécessité de tenir l’engagement des 0,7% et a demandé qu’une feuille de route soit établie pour parvenir à une loi de programmation sur l’aide publique au développement. One a ensuite développé la contribution postée sur le site des Assises pour construire un nouvel outil mesurant l’action de la France en faveur du développement international en développant trois dimensions :

• Un premier cercle mesurant l’effort financier de l’Etat ;

• Un second cercle correspondant à l’aide publique au développement prenant en compte le point de vue du pays partenaires (effet de levier)

• Un troisième qui prend la forme d’un indicateur qualitatif de cohérence politique.

Comité Catholique contre la Faim et pour le Développement (CCFD)

Le CCFD s’est positionné contre l’intégration des IDE et des transferts de fonds des migrants dans la comptabilisation de l’APD française, et pour une meilleure prise en compte de la lutte contre l’évasion fiscale dans les politiques de développement. L’ONG a également signalé l’inquiétude d’Eurodad quant à l’inclusion des instruments de garantie et de couverture du risque dans l’APD (comment sont comptabilisés ces instruments lorsque le risque ne se matérialise pas ?).

AIDES

L’organisation s’est également positionnée contre l’intégration des IDE et des transferts de fonds des migrants dans la comptabilisation de l’APD française.

Les modérateurs ont conclu que de grandes idées se dégageaient de ces interventions :

• l’APD est un thermomètre imparfait mais utile

• un thermomètre de l’effort public est nécessaire mais des indicateurs complémentaires sont indispensables

• ces débats doivent se tenir dans le cadre des discussions sur le post-2015.

La co-présidente Mme d’Amarzit a résumé cette première session sur les indicateurs pour la mesure de l’aide post 2015 en mettant en avant les points suivants :

puceoupas le caractère nécessairement subjectif et multidimensionnel des indicateurs en général ;

puceoupas le caractère « imparfait mais utile » de l’indicateur d’APD en particulier ; les participants ont souligné l’importance de conserver un indicateur commun à tous les bailleurs, permettant des comparaisons et un effet mobilisateur ;

puceoupas un appel des participants à « toiletter » l’indicateur d’APD et à mettre en place de nouveaux indicateurs, permettant de prendre en compte l’ensemble des aspects de l’aide au développement.


2ème partie : Efficacité : Produire et rendre compte des résultats ?

Présentation de la gestion axée sur les résultats à la Banque asiatique de développement, par M. Kazu Sakai, directeur général de la stratégie et des politiques.

La Banque asiatique de développement fait figure de pionnière en matière de mesure et communication de résultats dans le paysage de l’aide. L’institution a présenté les travaux qu’elle a entrepris : la mise en place d’un cadre logique mesurant les résultats de l’organisation. Les principales caractéristiques de ce travail s’inscrivent dans une stratégie de long terme (2020) et selon quatre niveaux (1. Résultats au niveau de la région, 2. Contribution de la banque à ces résultats, 3. Qualité des opérations de la banque 4. Performance de la banque /gestion).

Le cadre de résultat développé par la banque est une référence au niveau international. Ses facteurs de succès sont, d’après la Banque, les suivants :

• un engagement fort des membres de direction ;

• des cadres logiques intégrés à tous les niveaux de l’organisation ;

• un nombre limité d’indicateurs ;

• un système simple et visuel (de type panneaux de signalisation)

La banque retient les leçons suivantes dans la réussite d’un cadre solide de résultats : i) la nécessité d’avoir une stratégie et des objectifs clairs avant de déterminer des indicateurs de résultats ; ii) l’importance d’avoir un nombre limité d’indicateurs (30 pour la banque asiatique qui couvrent en tout 70% de l’aide financée) et de laisser les méthodes de calculs évoluer sans changer en profondeur les indicateurs eux-mêmes, iii) l’importance de la qualité de données fournies, iv) l’importance du signal que ces indicateurs peuvent produire sur les équipes en interne car ils peuvent être source de motivation.

Présentation de la mesure des résultats à l’Agence française de développement, par M. Maurice Bernard, Directeur du développement durable

L’AFD a présenté ses avancées en matière d’efficacité de l’aide. L’Agence a mis l’accent sur les progrès réalisés pour la mesure des résultats au niveau des projets (moyens et activités) et la difficulté de fournir des résultats ex post au niveau plus global (réalisations, résultats et impact).
L’AFD a également présenté les principales conclusions du diagnostic réalisé sur ses indicateurs agrégeables ex ante, qui sont les suivants :

• le périmètre que couvrent les résultats est malgré tout incomplet (pas de prise en compte des appuis budgétaires) ;

• certain indicateurs restent peu pertinents ;

• il y a une vraie difficulté à renseigner ces indicateurs pour les gestionnaires ;

L’AFD qui, en revanche, possède des indicateurs de résultats probants pour le secteur de l’eau et l’assainissement, souhaite mettre au point des outils de suivi et d’évaluation de projets pour améliorer le suivi des réalisations et des résultats.

Le Conseil Economique et Social et Environnemental (CESE) a évoqué, au-delà de la simple mesure des résultats des actions de développement, le Bonheur Intérieur Brut d’un pays et la nécessité d’appréhender la « qualité de l’aide ressentie ». Le CESE a également précisé la nécessité de tenir compte de la culture des pays bénéficiaires dans le choix des indicateurs de résultats.

Epargne Sans Frontière (ESF) a souligné que le courant de mesure systématique des résultats provenait du New Public Management, théorie libérale qui présentait des lacunes majeures dans la façon d’envisager la performance des institutions publiques. Par ailleurs, l’organisation a rappelé que l’échelle macro demeurait pertinente pour la mesure des résultats, mais que ces derniers ne permettent pas de mesure la transformation sociale des sociétés qui bénéficient de l’APD. Pour l’ONG, si l’efficacité de l’aide et l’impact se mesurent sur un temps long, le niveau « réalisation » des activités peut en revanche être mesuré et communiqué. Philippe Coquart a également souligné que le cadre logique dont il venait d’être question s’inscrivait en fait dans la même logique. Le cadre logique sécurise probablement ses utilisateurs en leur donnant le sentiment d’objectivité, de rationalité et de cohérence dans le traitement des opérations mais en réalité il repose sur une vision déterministe et quantifiable des sociétés partenaires qui est en contradiction avec les objectifs de transformation sociale et de renforcement des capacités de l’aide.

Le Comité Catholique contre la Faim et pour le Développement (CCFD) a mis en garde contre la déconnexion possible entre la mesure des résultats et leur communication. Cependant, l’ONG estime que la mesure des réalisations peut reposer sur une logique de contribution. Un autre enjeu, selon le CCFD, réside sur la capacité de traçabilité des flux pour les pays en voie de développement.

La Confédération paysanne a fait valoir qu’en dépit d’une construction d’indicateurs, toutes les réalisations des activités de développement ne peuvent être quantifiées.

Le GRET a insisté sur la nécessité d’établir un dialogue entre les agences d’aide, les pouvoirs publics et la société civile sur les questions de mesure et communication des résultats de l’aide.

Enfin, ONE a rappelé que la méthodologie de mesure des résultats n’est pas scientifiquement consolidée, en prenant l’exemple de l’adoption puis de l’abandon du cadre logique par la coopération allemande dans l’élaboration et le suivi de ses projets. L’ONG a également rappelé son souhait de voir des objectifs chiffrés, dans le cadre d’une loi de programmation par exemple, et indiqué le besoin de communiquer sur les limites de l’aide.

Le co-président M. Chataigner a conclu cette seconde session en soulignant qu’aucune vision n’avait été totalement partagée sur la question complexe de la mesure et la communication des résultats, en dépit de son importance vis-à-vis des contribuables : l’originalité du développement en tant que politique publique repose sur le fait que ceux qui y contribuent n’en bénéficient pas, d’où la nécessité de rendre compte de sa pertinence. De ce fait, un cheminement progressif doit être effectué conjointement entre les services d’évaluation des administrations, les parlementaires et la société civile en vue de parvenir à un consensus sur la mesure des résultats.


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