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Pour une loi d’orientation et de programmation sur la politique de développement et de solidarité internationale (10/02/2013) - par Coordination Sud

Les textes publiés dans le cadre des contributions n'engagent que leurs auteurs

Dans le cadre de la campagne présidentielle, l’un des cinq marqueurs d’engagements à l’adresse des candidats défini par l’ensemble des membres de Coordination SUD demandait que : « La France adopte dès 2012 une loi de programmation et d’orientation pluriannuelle pour permettre le débat démocratique et renforcer la transparence et la redevabilité comme fondements de la politique de coopération. »

François Hollande avait bien compris l’urgence de répondre à cet enjeux, et, en réponse à Coordination SUD, s’était engagé à soumettre au Parlement « une loi de programmation et d’orientation afin qu’il définisse les priorités de notre politique de coopération, qu’il fixe l’effort budgétaire national en faveur du développement et trace un cheminement crédible vers les 0,7 %. » Un engagement renouvelé depuis l’élection. François Hollande ne s’y trompait pas en précisant que « l’adoption de cette loi et son évaluation périodique permettra un travail d’explication, de transparence et d’accessibilité de l’information sur les stratégies et les moyens de notre coopération aussi bien en direction des citoyens et des contribuables, que des pays partenaires. Elle contribuera à renforcer la cohésion de l’action en faveur du développement aujourd’hui trop fragmentée entre différentes administrations et opérateurs. Cette loi sera accompagnée d’indicateurs permettant de mesurer les moyens, mais aussi les résultats obtenus dans les pays et les secteurs prioritaires de la coopération française. »

Les constats justifiant la demande d’une loi d’orientation et de programmation sont partagés par une vaste majorité d’acteurs du développement international. L’aide publique au développement est trop peu transparente et de fait peu contrôlable. Les orientations générales et priorités stratégiques trop souvent modifiées. La cohérence de l’ensemble des politiques publiques impactant le développement des pays du Sud est à peine esquissée. Surtout, le débat démocratique autour de la politique française de développement et de solidarité internationale est très insuffisant.

Le vote, la mise en œuvre et le respect par les gouvernements successifs d’une loi d’orientation et de programmation permettra de répondre à la fois à l’exigence de transparence, d’un meilleur suivi de la mise en œuvre des engagements pris par les autorités politiques, d’amélioration du pilotage stratégique de l’aide et à la nécessité d’une meilleure cohérence des politiques en faveur du développement.

L’enjeu principal est bien, au final, celui d’une appropriation démocratique de la politique française de développement et de solidarité internationale.

Le gouvernement doit en prendre l’initiative sans plus attendre, et l’annoncer dès la clôture des Assises du développement et de la solidarité internationale. Sans quoi la politique de développement et de solidarité internationale de la France s’enlisera un peu plus dans l’inefficacité et la marginalisation. Une option que ne permettent pas les enjeux actuels de lutte contre la pauvreté et les inégalités, de financement des biens publics mondiaux et de respect des droits humains.

Adopter une loi d’orientation et de programmation ambitieuse permettra à la France de démontrer auprès des citoyens français, mais aussi de ses partenaires extérieurs, qu’elle souhaite rester un acteur majeur de la solidarité internationale.

Une telle loi d’orientation et de programmation devra répondre aux impératifs suivant :

Un outil démocratique au service d’une légitimité politique de la politique de développement et de solidarité internationale.

Une politique publique n’est légitime que si elle est transparente vis-à-vis des différentes parties prenantes, si les responsabilités sont clairement définies et assumées, et si le débat démocratique sur ses objectifs, sa mise en œuvre et ses résultats est facilité. Dans son rapport de juin 2012, la Cour des comptes recommande de proposer au Parlement de débattre sur la hiérarchisation des objectifs de l’aide en opérant une meilleure distinction entre objectifs et moyens. Une telle loi répondrait à cette demande. Lors des débats permis par les Assises du développement et de la solidarité internationale, l’ensemble des parlementaires présents, de tous bords, a d’ailleurs demandé l’adoption d’une loi d’orientation et de programmation pour la politique de développement et de solidarité internationale.

Une programmation budgétaire cohérente avec les engagements financiers pris par la France

Le manque de lisibilité et la volatilité de l’aide publique au développement sont d’autant plus importants que celle-ci n’est pas inscrite dans une loi de programmation pluriannuelle, contrairement aux recommandations du Consensus européen pour le développement et du CAD de l’OCDE. Une loi de programmation, porteuse d’une dimension politique forte, sera bien plus lisible, visible et prévisible que les simples indications contenues aujourd’hui dans le triennal budgétaire.

Coordination SUD préconise de procéder à un exercice de programmation budgétaire de sept ans (en se basant par exemple sur la durée de la programmation européenne du FED) visant à déterminer précisément l’affectation des nouveaux crédits budgétaires d’APD sur la période 2014-2020. Dans un contexte budgétaire contraint, seul un engagement fort, sous forme de loi de programmation budgétaire pluriannuelle, peut garantir que l’APD demeurera sur le long terme une priorité politique - et donc budgétaire - de l’Etat, et non une variable d’ajustement.

Une articulation des indicateurs et des objectifs

Les indicateurs de performance des documents budgétaires actuels portent plus sur l’appréciation des moyens et des performances budgétaires que sur la mesure de l’impact de la politique de développement et de solidarité internationale. La Cour des comptes a souligné le champ restreint des indicateurs de résultats qui semblent, en plus, peu cohérents avec les objectifs stratégiques. Par ailleurs, les processus sociaux et politiques au cœur des dynamiques de développement portent sur le long terme et ne peuvent uniquement être évalués par de simples indicateurs de performance. L’efficacité est aussi le fruit d’un environnement favorable, d’une cohérence des politiques et de la considération de la dimension politique des relations entre bailleurs de fonds et pays récipiendaires de l’aide. Autant de préoccupations que devront refléter la structuration d’une loi d’orientation et de programmation.


Une cohérence globale des politiques concernant le développement et la solidarité internationale

La politique de développement et de solidarité internationale doit être servie par une stratégie de mise en cohérence des politiques publiques avec les objectifs de développement et de solidarité internationale, afin de ne pas reprendre d’une main ce qui est donné de l’autre. Les processus de décision politique doivent garantir la cohérence, avec les objectifs de développement, de toutes les politiques et de tous les mandats des représentants de la France dans les organisations européennes et internationales. Cette mise en cohérence doit aussi s’appliquer sur le dispositif institutionnel.


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