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Eléments pour une critique de la gestion de l’aide par les résultats et de la construction d’indicateurs de résultats, préalable à une refondation (09.02.13) - Par Philippe Coquart (Epargne sans frontière)

Les textes publiés dans le cadre des contributions n'engagent que leurs auteurs

1. La gestion de l’aide par les résultats n’est pas neutre :
elle participe de la doctrine du New Public Management (NPM). En France, la dernière version de cette doctrine s’appelle la RGPP ; elle est appliquée massivement au Sud par les agences d’aide. Les performances des Etats sont jugées au degré de réalisation d’objectifs chiffrés des politiques publiques selon le principe de maximisation du rapport ressources–résultat. En arrière plan, c’est bien la place et le rôle du service public et des administrations, obstacles au mode de coordination de la société par le marché et la concurrence, qui au Nord et au Sud, sont visés.

2. Il est vrai que la justification d’une politique s’exprime par les
résultats obtenus –et donc par des indicateurs- qui permettent de qualifier son efficacité.

Mais ni l’évaluation ni les mesures d’efficacité (indicateurs) n’existent en soi. Elles sont rattachées à un ensemble de valeurs (Cahiers de l’évaluation n°4) et dépendent de la justification retenue, des objectifs fixés, des méthodes de jugement utilisées. Elles sont parties prenantes de l’histoire et des pratiques politiques des sociétés.

Or, la valeur dominante de l’APD s’inscrit dans la rationalisation / modernisation des sociétés en développement (en retard) selon un modèle néo libéral d’accès ouvert (coordination économique et politique des membres de la société par le marché – North & al., 2010, Violence et ordres sociaux). L’effet est de bureaucratiser le fonctionnement de l’Etat et de le dépolitiser en supprimant le débat citoyen sur ce qui est juste et sur les droits démocratiques.

Ces sociétés sont, de fait, sous le coup de justifications et de normes d’organisation et de gestion dans lesquelles elles ne se reconnaissent pas et qui les empêchent de se constituer en peuple. Ce sont le débat politique démocratique sur le type de société projetée et la négociation de compromis Etat-société civile qui constituent la véritable évaluation d’une politique publique.

3. Les objectifs finaux des politiques publiques portent sur la production de biens publics (sécurité, liberté, bien-être, santé, etc.) mais :
1/ les valeurs de référence qui les déterminent sont idéologiquement marquées ;
2/ ils ne sont pas nécessairement quantifiables, même de manière ordinale. Les indicateurs tendent à transformer les résultats mesurés en objectifs finaux, dont ils deviennent la substance. Par ex, le niveau culturel d’un pays (l’éducation comme émancipation) ne se réduit pas à son taux de scolarisation.

De plus, une action politique poursuit généralement plusieurs buts également légitimes et l’efficacité relevée pour l’un des objectifs peut s’effectuer au détriment de l’autre (Ogien, Laugier, 2012, Pourquoi désobéir en démocratie ?).

En fait, ce mode de gestion renvoie aux pratiques de notation qui instille d’une logique de type marchand dans le fonctionnement de la sphère non marchande (Gouadain, nov. déc. 2012, Le Débat).

Au total, l’évaluation des politiques veut faire croire que « le doute va être supprimé par une détermination (qu’elle) crée de toute pièce en masquant le caractère subjectif et relatif des valeurs posées à un moment donné en un lieu donné » (Simonet ; Zarka, 2009, Revue Cité n° 37).

4. Le cadre logique est un exemple de gestion par les résultats à
l’échelle micro.
Il établit un lien de causalité logique entre des moyens, des résultats et des objectifs généraux de programmes d’intervention. Des indicateurs quantitatifs ou qualitatifs déterminent l’efficacité de l’intervention.

La mesure de résultats intermédiaires (km de pistes à réaliser et réalisés avec tels moyens) peut éventuellement faire sens a minima mais ne procure aucune autre information, en particulier sur la pertinence des causalités.

Il est présenté comme outil pratique, rationnel et objectif. En fait, il augmente la productivité des agences d’aide et donne une cohérence formelle aux interventions (Castellanet, 2003, GRET Traverses n°13). Tout cela explique peut-être sa notoriété.

Mais les relations de causalité sont linéaires, leur rationalité instrumentale, l’organisation donnée comme optimale, les acteurs sortis de toute détermination (Olivier de Sardan & al., 2009, Revue Tiers Monde n°198). On est dans un monde prévisible, objectivable et mesurable, à l’opposé des objectifs de transformation sociale ou de renforcement des capacités dans lesquels on prétend se placer. Car le monde n’est pas déterministe et quantifiable. C’est donc toute la représentation des sociétés du Sud ainsi que la forme de l’aide, dont le cadre logique est le miroir, qui se trouvent mises en cause.

5. Exemple d’indicateurs présentant de graves limites.

Le sous indicateur 1.1.6 - PLF française 2013 est censé mesurer le nombre de personnes gagnant un accès pérenne à une source d’eau potable améliorée chaque année. On sait que la pérennité d’un système de fourniture d’eau est incertaine, repose sur les autorités locales, la société civile, les entrepreneurs locaux, demande du temps et n’est pas linéaire.

L’indicateur de progrès n° 1 de la Déclaration de Paris veut appréhender le degré d’appropriation de l’aide par le nombre de pays ayant adopté des stratégies nationales de développement (…) qui ont des priorités stratégiques claires se rattachant à un cadre de dépenses à moyen terme et comptabilisées dans les budgets annuels. Un document peut-il répondre à une telle question sans comprendre les contraintes, juger qu’il résulte réellement de l’harmonisation et de l’alignement de l’aide, percevoir son applicabilité, etc. ? Qui peut porter un tel jugement et comment ?

Les Documents stratégiques de réduction de la pauvreté (DSRP) ou de l’Aide budgétaire globale contiennent une multitude d’indicateurs, impossibles à mesurer et à synthétiser, avec des méthodologies non cohérentes et souvent dénués de sens car réducteurs et polarisés sur le quantitatif (GRET, Coordination Sud, 2009 – I. Bergamashi, A. S.
Gindroz, M. Traoré. GRET Débats et Controverses n°2).

C’est donc à une mise à plat des pratiques de l’évaluation et des indicateurs de l’aide française que les Assises du développement devraient décider d’engager.


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