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Note de cadrage de la première table ronde du 14 novembre 2012

Toutes nos politiques ont des conséquences – positives ou négatives – sur le développement. C’est le cas, par exemple, des politiques en matière de commerce international, de finance, d’agriculture, de changement climatique, ou de migrations. Réduire les risques d’incohérence entre les conséquences de ces politiques publiques et l’objectif du développement et de la solidarité internationale reste donc plus que jamais une priorité.

 [1] Et pourtant, malgré les travaux menés depuis plus de dix ans aussi bien en France que dans d’autres enceintes comme celles de l’UE ou de l’OCDE, être cohérent reste toujours aussi difficile : Etats et acteurs non gouvernementaux s’y emploient mais même si tous s’accordent tous sur l’importance, y compris en terme d’efficacité de l’aide, de cet objectif, aucun ne semble avoir trouvé la bonne méthode.

1. Un problème récurrent mais un contexte nouveau

Les problèmes de cohérence se jouent à tous les niveaux : du local jusqu’au global, en passant par le niveau national ou européen. L’objectif de cohérence dans la lutte contre la pauvreté et pour le développement est inscrit dans les traités européens et recherché par la Commission européenne. Il a fait l’objet de nombreuses initiatives de la société civile (négociation des APE, problématiques de biocarburants, questions de droits de l’homme, etc.) et d’un récent rapport transversal préparé par CONCORD. Au niveau international, le Center for Global Development inclut dans son classement de l’engagement des bailleurs internationaux pour le développement aussi bien la cohérence du développement que les volumes d’aide publique au développement, et l’OCDE a inclu cette thématique dans sa dernière stratégie pour le développement.

De façon générale, le suivi et la mise en œuvre de la cohérence des politiques pour le développement est le fait de multiples acteurs (société civile, syndicats, élus, experts ou chercheurs sectoriels comme par administrations) et d’un nombre croissant de processus. Les actions de plaidoyer, d’information et de sensibilisation des acteurs non gouvernementaux ont un rôle important à jouer. Ces dernières ont révélé et critiqué les incohérences des politiques des gouvernements nuisant au développement, permettant ainsi d’infléchir positivement les politiques (ex. campagnes« Contre la faim, soyons cohérents », « Exportations de poulets : L’Europe plume l’Afrique ! », « Lait : L’Europe est vache avec l’Afrique » ou encore« Les agrocarburants cela ne nourrit pas son monde »).

Les nécessaires infléchissements que nécessite la mise en cohérence de nos politiques doivent néanmoins tenir compte des intérêts de tous les acteurs impliqués, tant au Nord comme au Sud. Cet impératif prend un sens nouveau dans un contexte de crise affectant le Nord comme le Sud, où les rôles de chacun sont amenés à évoluer, et où les politiques de développement sont aussi en pleine évolution. Ainsi, est-on capable de bien comprendre les effets différenciés de nos politiques sur les divers groupes qu’elles touchent (petits producteurs, agro-industries, consommateurs…) ? L’enjeu de la cohérence des politiques selon qu’on se place du point de vue d’un petit paysan sahélien ou une ferme industrielle brésilienne, tous deux « en développement », sy pose en termes (et solutions) potentiellement contradictoires.

2. La cohérence des politiques publiques dans les domaines de l’agriculture et de la sécurité alimentaire

Il est important en premier lieu de prendre en compte les spécificités du secteur agricole. D’une part, les acteurs privés y tiennent une place prépondérante, ils assurent une part souvent importante dans la création des richesses (PIB) et dans l’emploi au niveau des pays ; le rôle de l’Etat y est moins important que dans d’autres secteurs (sociaux par exemple) et ne se traduit pas tant dans les dépenses d’investissement public ou l’offre de services publics que dans le cadrage et la régulation d’une politique publique favorable aux acteurs privés. D’autre part, la politique agricole est largement surdéterminée par des décisions de politique générale ou d’autres décisions sectorielles, qui échappent au seul ministère en charge de l’agriculture : politique macroéconomique – taux de change, taux d’intérêt - politique d’échanges commerciaux, politique fiscale, politique de stockage et de distribution des importations, politique de développement des grandes infrastructures, politique de sécurité, politique foncière, politique de formation, politique de recherche…

En pratique, dans le domaine de l’agriculture, le débat de la cohérence des politiques a longtemps été dominé par la question des subventions à l’exportation des produits agricoles européens, des aides à la production agricole et leurs effets déstructurant sur les filières de production locale. Ce point est potentiellement réglé du fait des réformes successives de la politique agricole commune (et ces réformes vont continuer : les évolutions proposées de la PAC prévoient, en particulier, son « verdissement ») visant à déconnecter les subventions de la production, et d’une remontée des prix des produits agricoles sur les marchés internationaux (du fait notamment d’une augmentation soutenue de la demande) qui réduit le besoin de recourir à des subventions à l’exportation. Rappelons, Ee outre, l’Union européenne importe aujourd’hui plus des pays ACP que les Etats-Unis, le Canada, l’Australie et le Japon réunis. Ce contexte d’augmentation de la demande soutenant les cours constituera la toile de fond des prochaines années, puisque la demande alimentaire devrait augmenter de 70% d’ici à 2050 sous l’effet conjugué de la croissance démographique et de l’évolution de la demande sous l’effet de l’augmentation des revenus.

D’autres sujets demeurent cependant très débattus en termes de cohérence des politiques agricoles et de la sécurité alimentaire. Il s’agit principalement des politiques de soutien aux agrocarburants accusés de contribuer à l’augmentation des prix alimentaires. La France s’est engagée à marquer une pause dans le développement des biocarburants entrant en concurrence avec les cultures à vocation alimentaire qui se traduira au niveau national par la limitation à 7 % du taux d’incorporation dans les carburants des biocarburants dits de première génération. L’Union européenne va reconsidérer sa politique en la matière dans la même direction.

La mobilisation sur ce sujet se poursuit aussi bien dans les enceintes européennes qu’internationales comme la FAO ou le G20, pour que cette orientation soit reprise. Les principaux acteurs concernés (Etats-Unis, Canada, Brésil) sont pour l’instant réticents à s’engager dans cette voie, et cela est apparu clairement par exemple lors de la présidence française du G20 et l’élaboration du plan d’action sur la volatilité des prix agricoles et sur l’agriculture. Dans un contexte de tension sur la demande et de volatilité des prix en effet, la capacité des pays en développement d’assurer le développement de leur offre agricole et d’alimenter les consommateurs à des prix abordables dépend de la capacité à mieux prévenir les fluctuations majeures des prix mondiaux, qui touchent plus particulièrement les petits agriculteurs (mal équipés pour faire face aux risques) et les consommateurs les plus pauvres des pays en développement (pas de filets sociaux pour compenser l’augmentation du prix de l’alimentation, premier poste de dépense de cette catégorie de population). De ce point de vue, le développement de systèmes d’information, les restrictions sur les instruments financier augmentant la volatilité des prix agricoles, la promotion d’instruments de couverture des risques accessibles aux petits producteurs et la constitution de stocks régionaux constituant un premier palier de régulation.

La question de l’accaparement des terres est également un sujet majeur. Ainsi, la France a participé activement aux travaux sur les lignes directrices en matière de politique foncière qui ont été adoptées par le Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA) en mai 2011. Pour aller encore plus loin, elle s’impliquera fortement dans la négociation de lignes directrices sur l’investissement responsable dans le cadre du CSA pour permettre permette de mieux encadrer les pratiques des entreprises privées dans ce domaine.

Enfin, pour que ces sujets soient discutés le plus largement possible, que des positions communes soient trouvées et puissent être portées au-delà des enceintes nationales, le groupe interministériel sur la sécurité alimentaire (GISA) constitue un cadre privilégié pour des concertations régulières des différents acteurs concernés et est le garant d’une veille active sur la cohérence des politiques dans le domaine agricole et de la sécurité alimentaire.

3. Problèmes et perspectives

Travailler sur la cohérence des politiques nécessité donc une réflexion sur :

- les enjeux d’une mise en cohérence des objectifs des politiques du Nord avec des objectifs de développement au Sud ;

- l’analyse de ces enjeux dans des contextes sectoriels spécifiques (agriculture, commerce, santé, fiscalité, flux financiers) ;

- l’examen d’initiatives « porteuses de cohérence » aujourd’hui soutenues à différents échelons de gouvernance et la recherche d’un cadre de concertation.

Il est donc proposé, dans un premier temps, de réfléchir aux trois questions suivantes : i) qu’est-ce qui a déjà été fait et réussi pour réduire les risques d’incohérence entre les conséquences de nos politiques publiques et l’objectif du développement ? ii) quels sont les problèmes principaux qui demeurent ? iii) quels moyens mettre en œuvre pour y remédier

Annexe : les mécanismes et dispositifs existants

a) En France

Depuis 1998, la cohérence des positions françaises fait explicitement partie du champ de compétence du ministre chargé du développement, qui est « consulté sur les interventions publiques et sur toute décision pouvant avoir une incidence sur le développement des pays concernés » ; son champ de compétence, exclusivement axé sur les enjeux de développement, lui donne une vision transversale des enjeux.

Les fonctions d’arbitrage du premier ministre constituent également le garant ultime de la cohérence des politiques françaises. En ce sens, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) rassemble, sous la présidence du Premier ministre, tous les ministères concernés par le développement. Il constitue une enceinte de définition de positions cohérentes et de coordination des principaux acteurs institutionnels de la coopération [2].

b) En Europe

Une partie importante des politiques affectant les pays en développement est désormais décidée au niveau européen. Au-delà même des efforts de cohérence au sein des politiques portées au niveau européen par les différents Etats membres et par la France, l’Europe prend en compte l’objectif de cohérence des politiques pour le développement. Celui-ci, déjà mentionné dans l’acte unique européen de 1986 et dans le Traité de Maastricht de 1992, est maintenant consacré comme politique horizontale depuis le Traité de Lisbonne (Art. 21 TUE et 208 TFUE).

Même si des améliorations pourraient être réalisées, la cohérence des politiques pour le développement a été renforcée à travers plusieurs mécanismes au niveau européen. La Commission européenne élabore depuis 2005 des Rapports biennaux sur les progrès accomplis en matière de cohérence et met en place des évaluations d’impact des politiques à mettre en œuvre. Des objectifs et des indicateurs existent pour assurer un suivi des progrès effectués sur les cinq secteurs prioritairesau niveau de l’UE (commerce et finance, changement climatique, sécurité alimentaire, migrations et sécurité) et un groupe spécifique et des consultations interservices ont été mis en place entre Directions générales au niveau de la Commission. De son côté, le Conseil invite chaque présidence à examiner l’agenda du Conseil et le Programme de travail sur la cohérence, afin d’identifier les politiques en discussion pouvant avoir un impact sur le développement. Au Parlement européen, un rapporteur pour la cohérence des politiques pour le développement devrait également améliorer la prise en compte de ces enjeux à tous les stades du processus de décision.

Enfin, les enceintes de dialogue focalisées sur ces thématiques sont de plus en plus nombreuses (dialogue UE/Afrique-Caraïbes-Pacifique sur migration et développement par ex.). Le mécanisme de consultation prévu dans l’Accord de Cotonou a, par exemple, aussi été utilisé en février 2009 par les pays ACP lors d’une réunion sur la coopération commerciale.

c) A l’international

Au-delà des importants travaux de l’OCDE pour renforcer la cohérence des politiques menées par chacun des bailleurs traditionnels, certains fora informels, tels que le G8 réunissant les principaux bailleurs traditionnels et la Russie ou le G20 réunissant en plus la majorité des grands émergents, intègrent dans leurs discussions la cohérence des politiques vis-à-vis du développement [3].

[1] Si l’on reprend la typologie développée par l’OCDE, le terme de « cohérence » est donc ici entendu comme « cohérence intérieure à chaque pays, ou compatibilité entre les politiques suivies par le gouvernement d’un pays développé en matière d’aide et dans les autres domaines ». Pour mémoire, les autres sens sont : 1) La cohérence interne de chaque politique, ou compatibilité entre les buts et objectifs, modalités et protocoles de chaque politique ou programme mené par le gouvernement d’un pays développé à l’appui du développement (par exemple la politique d’aide) ; 2) La cohérence entre donateurs, ou compatibilité entre les politiques suivies par les gouvernements de tous les pays développés ou émergents en matière d’aide et dans les autres domaines pour ce qui est de leur contribution au développement. ; 3) La cohérence entre donateurs et récipiendaires, ou compatibilité des politiques adoptées par les pays riches et les pays pauvres en vue d’assurer la réalisation d’objectifs communs de développement.

[2] Par ailleurs, on notera que le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) est aussi chargé, auprès du Premier Ministre, de coordonner les positions des ministères sur les questions relatives à l’Union européenne et à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Il est le garant de la cohérence et de l’unité de la position française dans ces instances.

[3] De façon plus large, dans les instances internationales se pose le problème de l’absence de hiérarchie des normes, absence de hiérarchie qui réduit la capacité de ces instances à assurer une cohérence entre leurs champs d’action.La réflexion actuelle sur l’agenda du « Post 2015 »devrait poser avec une nouvelle intensité la question de la cohérence des politiques, en particulier sur les Objectifs de Développement Durable intégrantles dimensions économique, sociale et environnementale, dans la suite de la dernière conférence de Rio.


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