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Note de cadrage pour la table ronde "commerce et développement" (2A) du 12 décembre 2012

L’exemple des accords de partenariat économique (APE) avec les pays Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP)

La plus grande ouverture des marchés, obtenue au cours des différents rounds de négociations multilatéraux, et les préférences unilatérales accordées depuis quatre décennies aux pays ACP, ne leur ont pas permis de réellement s’intégrer au système commercial mondial ni de renforcer réellement l’accès de leurs produits aux marchés européen (leurs exportations ont reculé en valeur absolue). Dans ce contexte et en réaction à la fragilisation de ces préférences à l’OMC, l’Union Européenne a souhaité favoriser une approche globale de la relation UE/ACP alliant dimension commerciale, mesures d’accompagnement, traitement différencié et intégration régionale. Une nouvelle manière d’envisager les stratégies de développement a été proposée, basée sur des accords de libre-échange associant libéralisation asymétrique et mesures d’accompagnement : les Accords de Partenariat Economique (APE). Leur négociation s’est cependant enlisée depuis plusieurs années. Face à ce constat, le président de la République a annoncé dans son discours de Dakar du 12 octobre 2012 son souhait de « relancer la négociation sur de nouvelles bases avec des conditions de calendrier et de contenu plus favorables pour les pays africains ».

Cette table ronde est donc l’occasion :

  • de relayer les analyses des différents acteurs de terrain sur les APE ;
  • de permettre le partage d’expériences et l’échanges d’idées sur la cohérence des politiques publiques en matière de commerce et le développement ;
  • de formuler des propositions en faveur d’une cohérence accrue dans ce domaine.

1- Comment conclure des accords commerciaux avec les PED porteurs de développement ?

Si les règles de l’OMC offrent la possibilité de préférences commerciales octroyées de manière unilatérale et non discriminatoire aux pays en développement et rend possibles des dérogations exceptionnelles et temporaires, elles ne prévoient pas de règles spécifiques pour la conclusion d’accords de libre échange entre pays développés et pays en développement.

L’article XXIV du GATT sur les ALE prévaut, même si son imprécision permet une certaine souplesse par rapport à l’exigence de réciprocité. Conclure des ALE entre des parties avec un fort différentiel de niveaux économiques, qui soient porteurs de développement, suppose donc un travail important. L’Union européenne et les régions Afrique Caraïbes et Pacifique (ACP) négocient ainsi depuis huit ans les Accords de Partenariat Economique (APE) qui visent à mettre en place une zone de libre échange par des processus de libéralisation progressifs, asymétriques et accompagnés de programmes d’aide.

Au vu des difficultés des négociations APE, la session pourrait permettre un échange sur :

  • les difficultés actuellement rencontrées dans les négociations et les attentes de nos partenaires ;
  • le degré d’asymétrie souhaitable pour le développement et possible dans le cadre de l’OMC ;
  • la manière dont ces accords peuvent soutenir l’intégration régionale des pays ACP ;
  • les sujets qui devraient être inclus ou non pour favoriser le développement des pays ACP (questions de Singapour, services…).

2- Quelles mesures d’accompagnement prévoir pour maximiser les avantages du commerce dans les PED ?

Des mesures d’accompagnement sont souvent nécessaires pour minimiser les impacts négatifs d’accords de libre échange sur les pays en développement et maximiser leur profit pour leur développement.
Plusieurs formes d’appui sont envisageables par l’aide au commerce : soutien à la production, aux infrastructures, à la mise à niveau des entreprises, aux réformes fiscales et douanières ou au renforcement des capacités des communautés régionales. Le débat sur l’accompagnement des accords commerciaux se cristallise aujourd’hui sur les mesures que devraient prévoir l’Union européenne pour la mise en œuvre des APE.
La session pourrait débattre dans ce cadre des sujets suivants :

  • de quelle manière l’UE s’est engagée à accompagner les APE et est-ce suffisant ?
  • comment l’UE compte-t-elle aider les pays ACP à surmonter l’impact fiscal des APE ?
  • comment utiliser les fonds européens ?
  • que prévoit la France ?

Annexe 1 : Eléments pour comprendre les APE

1- Pourquoi des accords de partenariat économique ?

L’accord de Cotonou du 23 juin 2000 entre l’Union européenne et les 78 pays ACP prévoyait la conclusion d’APE avec les pays ACP, regroupés en sept régions (CEMAC, CEDEAO, Afrique australe, Afrique de l’Est (ESA/EAC), Caraïbes et Pacifique). Ces accords de libre-échange asymétriques, couvrant les échanges de biens et de services, prévoient une libéralisation totale des marchés européens et une libéralisation à un degré inférieur des pays ACP, ainsi que des mesures d’aides pour accompagner cette libéralisation. Nouvelle manière d’envisager les stratégies de développement, ces accords visaient à anticiper la fin, au 31 décembre 2007, de la dérogation OMC autorisant l’octroi de préférences commerciales unilatérales aux pays ACP. Ils avaient ainsi un double objectif : sécuriser les préférences commerciales asymétriques en faveur de ces pays à l’OMC et favoriser une approche globale de la relation UE/ACP. Ils reposent ainsi sur le principe d’asymétrie de la libéralisation, dans le respect de l’article XXIV du GATT, et sur l’accompagnement financier nécessaire aux pays ACP, notamment pour compenser les pertes de recettes induites par la libéralisation progressive.

2- Quel est l’état de négociation des APE aujourd’hui ?

Un APE complet (avec CARIFORUM) et six accords intérimaires avec des sous-régions ou des pays individuels ont été paraphés en 2007. De plus, l’un des six accords intérimaires a fait l’objet de quatre ratifications nationales depuis mai 2012, soit Madagascar, Maurice, Seychelles et Zimbabwe pour la sous-région ESA.

Ces sept accords, couvrant 35 pays ACP sur 78, ont permis d’éviter en 2007 un retrait des préférences commerciales à 26 pays non PMA sur 36. Les autres pays ACP subissent un impact réduit : en effet, 32 PMA sont couverts par le régime unilatéral TSA (Tout Sauf les Armes), qui offre un accès identique au marché communautaire mais des règles d’origine plus contraignantes ; 10 non PMA -Nigeria, Gabon, Congo et 7 îles du Pacifique- sont passés sous le régime général du SPG (Système de préférences généralisées) mais leur commerce vers l’UE en est peu affecté (faibles flux ou principalement pétroliers). Enfin, l’Afrique du Sud reste couverte par l’accord TDCA conclu avec l’UE en 2000.

3- Quels sont les points de blocage, comment y remédier et pourquoi cela est-il nécessaire ?

Les demandes des ACP portent principalement sur : (i) le seuil d’ouverture commerciale en deçà de 80% des échanges, (ii) des calendriers de libéralisation allant au-delà de 15 ans, (ii) l’exclusion des pays émergents de l’application de la clause de la nation la plus favorisée (NPF) et (iii) des engagements concrets en matière de financement. Par ailleurs, l’opinion publique africaine semble majoritairement défavorable aux APE, surtout dans les pays les plus pauvres, même si les milieux d’affaires ne partagent pas toujours cette opinion.
La poursuite des négociations nécessite des efforts de flexibilité réciproque des parties : une véritable pédagogie prouvant l’intérêt des APE pour le développement des économies des pays ACP mais aussi des éléments de réponse aux principaux points de blocage du volet commercial sur le degré d’ouverture des marchés ACP ou les périodes de transition sont indispensables pour une progression des négociations.
Il est temps de donner un nouvel élan à ces négociations.
Ceci est d’autant plus important que les pays ACP qui ont paraphé les APE en 2007 mais ne les ont pas encore ratifiés continuent de bénéficier d’un accès sans droits ni quotas au marché de l’UE. Or l’application unilatérale de ces accords par la partie européenne n’est pas conforme au droit de l’OMC, notamment de sa clause d’habilitation, et les négociations pour des APE complets, régionaux avec les pays ACP, progressent très lentement. Un recours pourrait être initié contre l’UE, privant in fine les pays ACP de leur accès préférentiel. Aussi, en octobre 2011, le Conseil a accepté la proposition de la Commission de retirer à compter du 1er janvier 2014 le régime préférentiel d’accès au marché européen aux pays APC qui n’ont pas ratifié les APE déjà paraphés. Ces pays seront affectés différemment selon leur niveau de revenu. Certains pays perdront tout avantage commercial . Le Parlement Européen a quant à lui proposé une échéance au 1er janvier 2016 : un dialogue va s’instaurer entre les différentes institutions européennes, pour aboutir à une solution partagée.

4- Quel accompagnement pour les pays ACP ?

En termes financiers, les pays ACP ont déjà reçu des indications sur les mesures d’accompagnement qui seront prises en charge par la Communauté européenne dans le cadre du 10ème Fonds européen de Développement (FED), qui s’élève à 22,7 Mds€. Les Programmes indicatifs régionaux (PIR) sont principalement consacrés à l’intégration régionale et à l’accompagnement des APE. La participation des Etats membres est évoquée dans la stratégie européenne pour l’aide au commerce dans laquelle ils se sont engagés à réserver pour les pays ACP 50% de l’effort d’augmentation de leur assistance technique au commerce. Toutefois, à ce jour, aucun Etat membre n’a fourni d’indications chiffrées de sa participation.

Pour la France, un Cadre stratégique pour l’aide au commerce a été soumis au Comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID). L’accent est mis sur l’appui aux intégrations régionales et à la mise en œuvre des APE. L’objectif est de faire progresser de 50 % l’aide au commerce, pour atteindre 850 M€/an en moyenne à partir de 2010, soit une augmentation de 290 M€ dont une grande partie sera disponible pour les pays ACP. Par ailleurs, l’aide au commerce, comme l’ensemble de l’APD, ciblera en priorité les pays pauvres, en particulier en Afrique sub-saharienne, mais également les pays à revenu intermédiaire entretenant des relations privilégiées avec la France. Ces éléments sont de nature à rassurer les pays africains sur l’engagement français, à défaut de satisfaire les pays ACP des Caraïbes et du Pacifique.

5- Comment les APE se différencient du système des préférences généralisées (SPG) ?

Le SPG, vise, au travers de préférences tarifaires octroyées de façon unilatérale par l’UE, à inciter les pays en développement à mieux s’intégrer dans le commerce international. Il s’adresse avant tout au continent Africain, qui concentre la majeure partie des Pays les Moins Avancés (PMA), qui bénéficie du régime le plus favorable : l’initiative Tout Sauf les Armes. La réforme de 2014 prévoit de plus une réduction substantielle du nombre de pays bénéficiaires, c’est-à-dire un recentrage des bénéfices du SPG vers les pays qui en ont le plus besoin. Cette réforme accentuera donc les préférences en faveur des PMA d’Afrique Subsaharienne en restreignant le nombre de bénéficiaires non-PMA, qui passeront de 174 à 83.
Les préférences commerciales du régime général SPG sont moins favorables pour les pays ACP que celle prévues dans les APE ; par ailleurs les APE permettent de renforcer l’intégration régionale du fait des règles d’origine plus souples, surtout pour les PMA.

6- La France a engagé des réflexions pour relancer le processus

Les APE doivent favoriser l’insertion des PED dans le commerce mondial, et constituer une incitation à renforcer l’intégration régionale des pays africains. Des mesures d’aides sont prévues pour accompagner leur entrée en vigueur : faciliter la transition et la libéralisation progressive des marchés, ainsi que la nécessaire adaptation de la règlementation fiscale. Pour autant, face aux difficultés de la négociation et aux risques associés à l’ouverture commerciale, la France a constamment appelé la Commission à davantage de flexibilité, notamment sur le degré d’ouverture et les périodes de transition.
Le Président de la République française, lors de son intervention devant l’Assemblée Nationale sénégalaise à Dakar le vendredi 12 octobre 2012, s’est exprimé de façon favorable à une meilleure prise en compte des intérêts africains dans le cadre des négociations d’APE, ainsi qu’à une relance des discussions avec des conditions de calendrier et de contenu plus favorables pour les pays africains. Dans cette perspective, la France considère que l’échéance de ratification des accords de partenariat économique à 2014 est prématurée. En effet, celle-ci risquerait d’entraîner l’exclusion d’un certain nombre de pays ayant conclu des négociations de la liste de pays bénéficiant d’un accès préférentiel au marché de l’UE. Du fait de sa proximité, elle pourrait susciter une certaine incompréhension dans les pays ACP, qui serait préjudiciable au processus de négociation d’APE régionaux complets. S’il est important de fixer une date d’échéance de ratification, il faut que celle-ci soit toutefois compatible avec les processus de décisions nationaux des pays ACP et permette à ces derniers de se préparer au mieux à l’entrée en vigueur des APE. Il est également essentiel que ces accords soient mis en œuvre par les deux parties dans un climat de confiance et un esprit de partenariat.

Annexe 2 : typologie des APE

APE intérimaire : accord bilatéral tarifaire portant uniquement sur les biens, négocié dans la perspective de l’extinction de la dérogation de l’OMC à partir du 31 décembre 2007 (permettant l’octroi de préférences commerciales aux pays ACP), dont l’UE n’avait pas demandé le renouvellement.

APE intérimaire régional  : accord tarifaire conclu avec un groupe de pays ACP dans un cadre similaire.

APE complet : accord de libre-échange portant à la fois sur le commerce de biens, les services, l’investissement et comportant des règles relatives au commerce (DPI, marchés publics, concurrence, normes sanitaires, développement durable, obstacles au commerce). Il existe un seul APE complet qui est entré en vigueur, avec le Cariforum. Toutes les autres négociations pendantes entrent également dans ce cadre, quoique les parties africaines se montrent plus ou moins réticentes à inclure de tels chapitres dans leurs APE.
Lors de la conclusion des négociations, les parties paraphent l’accord avant de le signer. La mise en œuvre de l’APE a lieu après ratification ou, si l’ordre juridique national le permet, une partie peut décider de son application provisoire d’ici la ratification.
L’UE considère que les engagements de la partie ACP sont remplis si l’APE est, soit ratifié, soit appliqué de manière provisoire, faute de quoi, le régime préférentiel accordé jusqu’à présent serait retiré.


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