Accès rapide :

Compte rendu de la table ronde "commerce et développement" (2A) du 12 décembre 2012

Contexte et introduction de la table ronde

La seconde table-ronde du chantier 3 « Comment accroitre la cohérence des politiques publiques en faveur du développement ? », co-présidée par Etienne Oudot de Dainville, sous-directeur de la politique commerciale et de l’investissement à la Direction générale du Trésor du Ministère de l’économie et des finances et Sujiro Seam, Directeur adjoint de la Direction des biens publics mondiaux à la Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats du Ministère des affaires étrangères, s’est tenue en présence d’une soixantaine de participants des différents collèges représentés aux Assises.

Si l’augmentation des exportations, favorisée par la mondialisation des échanges, a été un puissant facteur de développement, notamment dans les pays émergents, E.Oudot de Dainville a également rappelé que la libéralisation commerciale n’était pas une condition suffisante pour le développement et l’insertion des pays les plus pauvres dans le commerce mondial. Une bonne articulation du « nexus » commerce et développement repose en effet (i) sur la compétitivité des économies locales, qu’il est nécessaire de soutenir dans les pays en développement (conditions d’offre, développement des marchés locaux et régionaux, soutien aux infrastructures…), et (ii) sur les conditions externes (accès facilité aux marchés des pays développés et émergents…). C’est pourquoi, les pays développés ont mis en œuvre un certain nombre d’actions et de programmes en faveur des pays en développement, notamment la possibilité d’accorder des traitements spéciaux et différenciés en respectant le cadre de l’OMC, des préférences unilatérales, des engagements clairs en matière d’Aide au Commerce (AaC), ainsi que la possibilité de négocier les Accords de Partenariat Economique (APE).

A ce sujet, S. Seam a rappelé que les APE se doivent d’être l’occasion de renforcer l’intégration régionale et de « mettre le commerce au service du développement ». Pour autant, bien que les objectifs de ces accords soient clairs (éradication de la pauvreté, intégration régionale, …), dix ans après le lancement des négociations, la situation reste insatisfaisante, appelant à plus de détermination. S. Seam a rappelé les positions exprimées par de nombreux pays d’Afrique et du Pacifique et le souhait du Président de la République française (discours de Dakar) de relancer les négociations sur de nouvelles bases plus favorables pour les pays partenaires, en termes de calendrier et de contenu.

Dans ce contexte, la table ronde avait pour objectifs de réfléchir à des solutions concrètes visant à conclure des accords commerciaux porteurs de développement, ainsi qu’aux mesures d’accompagnement à prévoir afin de s’assurer que les signataires puissent engranger les dividendes de la libéralisation commerciale (en particulier les APE), et en atténuer les effets négatifs.

La réunion était donc organisée autour de deux sessions :

1- Une première session posait la question de la manière / des moyens de conclure des accords commerciaux avec les pays en développement qui soient porteurs de développement. Elle était introduite par Mr. Mougani de la Banque Africaine de Développement (BAD) ;

2- Une seconde session portait spécifiquement sur les mesures d’accompagnement aidant à maximiser les avantages du commerce dans les pays en développement. Elle a bénéficié du témoignage et de l’expérience de S. Bilal de l’ECDPM. 

Etant donné la complexité des liaisons entre « commerce et développement » et la nécessité de centrer la discussion sur un sujet prioritaire pour les pays en développement, cette table ronde a largement abordé le thème des Accords de Partenariat Economique (APE) négociés ou en négociation entre l’Union Européenne (UE) et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP).

Synthèse

Un consensus s’est exprimé sur la nécessité de faire des APE des instruments orientés vers le développement, allant au-delà des simples objectifs de libéralisation commerciale. Cependant, si l’ensemble des parties prenantes s’accorde sur les objectifs à atteindre, les moyens d’y parvenir ont été longuement discutés.

Dans ce cadre, le respect d’un certain nombre de valeurs et de priorités (environnement, santé, souveraineté alimentaire, droits sociaux et humains…) a été clairement affirmé. Des précautions l’ont toutefois accompagné : appels à la prudence quant aux moyens et véhicules utilisés pour promouvoir ces valeurs et priorités, en particulier si une telle promotion au travers des APE devait signifier un renforcement des conditionnalités et donc la possibilité de sanctions. Les participants se sont accordés sur l’idée que la défense des valeurs françaises et européennes en matière de droits sociaux à l’extérieur était cruciale ; toutefois, l’intégration de ces questions dans le contexte des négociations APE pose un problème fondamental de cohérence pour les pays du Sud, les pays partenaires refusant que ces questions soient abordées dans un cadre bilatéral.

Ces échanges ont également permis de mettre en relief la spécificité de certains secteurs dont il s’agit de préserver le traitement adéquat dans des négociations de libre-échange, en particulier l’agriculture, ainsi que la santé et l’accès aux médicaments (bien que cette question aille au-delà des APE).

La question de la transparence démocratique a également été un point saillant des discussions. Il a ainsi été rappelé le rôle significatif du parlement européen dans les négociations commerciales ou la participation de la société civile aux négociations. Cette exigence de transparence devrait être respectée dans le cadre des APE en s’assurant de la mise en place des comités parlementaires paritaires (comme le Comité Parlementaire mixte UE-CARIFORUM dans le cadre de l’APE UE-CARIFORUM) et des Comités consultatifs mixtes incluant des représentants de la société civile.

Les participants ont, enfin, rappelé l’importance d’introduire un séquençage réaliste permettant de gérer la transition et l’application progressive des APE à des fins de développement, en respectant les exigences de compatibilité avec les règles de l’OMC. Si l’option, proposée par certains participants, de s’appuyer sur des études d’impact menées régulièrement afin de concevoir un phasage de la libéralisation commerciale non sur la base d’un calendrier défini a priori, mais sur la base de l’impact des APE en termes de développement pourrait se heurter à certaines contraintes à l’OMC, il a été rappelé que des clauses de rendez-vous sont prévues dans le cadre des APE, qui en outre présente un calendrier de libéralisation en général échelonné dans le temps.

Concernant l’appui à prévoir pour maximiser les avantages du commerce dans les pays en développement, les participants ont reconnu l’importance du volet accompagnement et notamment l’aide au commerce dans le contexte des APE. Il a été reconnu que le problème essentiel de nombreux tissus productifs de pays en développement résidait dans une offre et/ou une compétitivité insuffisantes aussi bien sur le marché local que régional et, a fortiori, international. Ces contraintes empêchent ces pays de profiter pleinement des opportunités croissantes d’accès aux marchés. L’aide au commerce a un rôle clé à jouer afin de permettre que les signataires, ou futurs signataires, d’APE puissent engranger les dividendes de l’APE et en atténuer les effets négatifs.

Toutefois, il a été rappelé que l’aide au commerce était conçue par la partie européenne comme une partie de l’APD  ; l’APD en général, par exemple dans les infrastructures, contribuant logiquement au développement du commerce.

Les participants ont ainsi reconnu que les mesures d’accompagnement sont nécessaires mais non suffisantes et doivent être complétées par des réformes plus globales, notamment dans le domaine fiscal afin de permettre une mobilisation accrue de ressources domestiques permettant d’élargir l’assiette fiscale des économies partenaires au-delà des droits de porte. Les APE pourraient, si mis en œuvre de façon adéquate, agir comme un catalyseur permettant d’initier des réformes plus globales. Les mesures d’accompagnement et mesures de soutien à l’intégration régionale sont en outre l’affaire de tous et doivent ainsi impliquer les bailleurs bilatéraux et multilatéraux (Banque régionales de développement…). Il convient ainsi d’adopter des approches partagées et coordonnées et de mieux articuler les processus des différents bailleurs.

L’exigence de transparence sur les transactions des entreprises et de responsabilité sociale des entreprises est apparue comme un sujet clé du fait de l’impact de ces mesures pour le développement.

Au-delà de ces recommandations, une des grandes leçons du processus APE réside dans la mise en avant de la nécessaire appropriation des projets/programmes par les pays eux-mêmes, tant sur le volet commercial qu’en matière d’accompagnement. Les APE peuvent avoir, certes, des objectifs louables mais si ces accords ne sont pas reconnus comme tels par les pays partenaires, ils risquent de ne pas aboutir. A ce titre, la lenteur des négociations laisse penser que certains pays ACP ne sont pas convaincus de l’intérêt des APE, d’autant qu’en cas d’échec des APE, les ACP PMA disposeront quand même du dispositif « Tout sauf les armes » (TSA) qui leur donne libre accès au marché européen sans droits de douane, ni quotas.

Enfin, le besoin d’articuler la mise en œuvre des accords a également été souligné, en raison des implications de la mise en œuvre de ces accords pour les processus d’intégration régionale en Afrique (APE intérimaires paraphés par certains pays, menaçant l’intégration régionale si mis en œuvre à titre individuel). Il convient ainsi de prendre garde aux impacts qu’une conclusion hâtive pourrait avoir pour les processus d’intégration régionale en Afrique.

Compte rendu des interventions des participants et intervenants

• Session 1 : Comment conclure des accords commerciaux avec les pays en développement qui soient porteurs de développement ?

La session a débuté par l’intervention de M. Mougani de la Banque Africaine de Développement (BAD), visant à expliquer le lien entre commerce, développement et intégration régionale en Afrique et le rôle de la BAD dans ce contexte. M. Mougani a ainsi rappelé que la BAD a pour mandat principal de réduire le niveau de pauvreté au niveau du continent, et que, dans ce contexte, le commerce et l’intégration régionale constituent des piliers stratégiques de l’action de la Banque pour la lutte contre la pauvreté. Des progrès sont notables dans ces domaines au cours de ces récentes années. Toutefois, la part des exportations intra-régionales restent très faible, de même que l’intégration au niveau du continent ainsi que la taille des marchés. La BAD apporte ainsi son assistance afin d’augmenter la part du commerce intra-régional dans le commerce des pays du continent. M. Mougani a ensuite rappelé les principaux défis auxquels sont confrontés les pays Africains, en insistant notamment sur (i) la faiblesse des infrastructures physiques ; (ii) les limitations en matière de facilitation des échanges, en particulier les règles d’origine restrictives et les barrières et mesures non tarifaires ; (iii) la base productive limitée, en particulier la base industrielle réduite et la forte dépendance aux ressources naturelles ; (iv) l’inadéquation des capacités institutionnelles notamment la faiblesse dans la mise en œuvre des politiques régionales et (v) la faible coordination des programmes régionaux et le chevauchement des regroupements régionaux. En matière de renforcement de l’intégration régionale en Afrique, en sus des domaines transversaux, le rôle de la BAD repose sur deux principaux piliers : (i) les infrastructures régionales ; et (ii) le renforcement des capacités institutionnelles (rationalisation des communautés économiques régionales (CERs), renforcement des institutions nationales et régionales, facilitation des échanges et renforcement des capacités).

M. Mougani a ensuite insisté sur l’idée qu’en matière d’intégration régionale, de développement du secteur privé et du commerce en Afrique, il existait des domaines potentiels sur lesquels un renforcement de la coopération BAD/Commission européenne était possible : (i) l’amélioration des Partenariats Publics-Privés (PPP) ; (ii) le soutien aux réformes pour améliorer le climat des investissements et (3) l’appui au développement du commerce et le soutien potentiel au « Fonds Africain pour le commerce » récemment mis en place.
En conclusion, il a rappelé que, pour la BAD, les priorités d’intervention étaient d’ accélérer la mise en œuvre des accords régionaux, de combler le déficit d’infrastructures liées au commerce, d’augmenter la capacité productive des pays du continent et de soutenir les programmes de facilitation des échanges dans le but d’accélérer les processus d’intégration régionale en Afrique.

Répondant à une question de M. Oudot de Dainville au sujet du recoupement entre : d’une part les régions qui sont soutenus par la BAD ; et, d’autre part, celles qui sont en train de négocier des APE, M. Mougani a confirmé que l’UE et la BAD travaillaient avec les mêmes régions, même si les découpages diffèrent. La BAD se concentre notamment sur un découpage des régions en cinq zones principales : (1) Afrique du nord, (2) Afrique de l’Ouest, (3) Afrique de l’Est, (4) Afrique Centrale et (5) Afrique Australe. Les groupements APE couvrent bien évidemment les mêmes pays, du moins ceux faisant partie du groupe ACP (donc, à l’exception des pays d’Afrique du Nord), mais comme mentionné par la suite par Sanoussi Bilal (ECDPM), ces groupements APE, choisis par les pays ACP eux-mêmes et non par l’UE, ne se recoupent que partiellement avec les groupements des Communautés Economiques Régionales (CERs). M. Mougani a également précisé que bien que la BAD ne soit pas directement associée aux négociations APE en tant que telle, la Banque a mis en place des programmes d’assistance technique pour les pays concernés et les CERs.

Bernard Pinaud (CCFD – Terre Solidaire) a ensuite proposé quelques points de recommandations, à partir d’une étude de 25 pré-accords en discussion dans 93 pays. Cette étude, menée en 2010, vise à dégager des leçons intéressantes en matière de développement qui pourraient servir à l’ensemble des accords en négociation. Parmi les recommandations proposées par le CCFD-Terre Solidaire, on notera les points suivants :

• Si les ALE prétendent favoriser le développement des pays du Sud, les objectifs de développement de ces pays devraient être prioritaires par rapport à la libéralisation commerciale. Ainsi, la sécurité alimentaire, le respect des droits de l’homme, la réduction de la pauvreté et des inégalités sont des éléments essentiels ne devant pas être négligés. L’évaluation des accords devrait ainsi se faire à l’aune de la réduction de la pauvreté car ils doivent favoriser le développement ;

• L’exigence de transparence dans les négociations est fondamentale. A ce sujet le rôle du Parlement Européen et des parlements nationaux apparait critique. Le paraphe d’un accord ne devrait pas donné lieu à une mise en œuvre effective sans approbation des instances parlementaires. Ce point a amené B. Pinaud a insisté sur l’importance de mettre en place deux types de Comités : des comités parlementaires paritaires et des comités consultatifs paritaires réunissant des représentants de la société civile du Sud et du Nord pour le suivi et l’évaluation des accords. De plus, le CCFD-Terre Solidaire souhaiterait voir les positions de négociation des différentes parties être publiques et disponibles tout au long du processus de négociation. Il souhaiterait également que des représentants des deux comités puissent assister aux négociations comme observateurs et avec devoir de réserve ;

• Le CCFD-Terre Solidaire a ensuite mis l’accent sur l’importance du respect des droits par les acteurs (publics et privés). Un accord de libre échange doit être conditionné par la signature des grandes conventions internationales (droits de l’homme, droits du travail, droit de l’environnement…) ;

• La Responsabilité Sociale des Entreprises a également été mise en avant ; B. Pinaud proposant que soient incluses dans les accords des clauses applicables pour les entreprises européennes qui investissent dans les pays signataires d’APE/ALE en termes de publication d’informations et de reporting sur les activités et les investissements réalisés, leurs impacts sociaux et environnementaux et les aspects financiers (bénéfices, impôts, etc) ;

• Des recommandations ont ensuite été faites en termes d’évaluation ; la réalisation d’études d’impact et une évaluation périodique, avec des indicateurs liés à la réduction de la pauvreté (par opposition à des indicateurs simplement liés à la libéralisation commerciale), ont ainsi été suggérées ;

• La spécificité des produits agricoles au regard des autres produits a ensuite été rappelée ; avec a minima la définition d’une liste positive de produits agricoles « libéralisables », les autres produits faisant de facto l’objet de consultations ultérieures.

• Le CCFD-Terre Solidaire a ensuite suggéré d’inclure une clause de révision des accords permettant une libéralisation par paliers afin de permettre de vérifier en séquence le respect des normes sociales et des engagements. Si les études d’impact montraient un recul en termes de développement et réduction de la pauvreté lié aux nouvelles conditions commerciales, l’idée serait alors de faire marche arrière.

Jeanine Forestier (Terres des Hommes) a manifesté son soutien aux propositions du CCFD, que ce soit sur la question des droits, de l’attention particulière à apporter à la question des produits agricoles et la négociation par paliers. Elle a ensuite appelé à ce que la question des droits économiques, sociaux et culturels (protection de la santé, protection de l’environnement, protection des droits du travail…) soit intégrée et respectée dans les APE et a insisté pour que ces droits s’appliquent pour les entreprises européennes/occidentales travaillant dans les pays partenaires.

Clémentine Lacroix (Sidaction) a rappelé l’importance du droit d’accès à la santé. Les mesures liées à la protection du champ de la propriété intellectuelle peuvent, dans certains cas, s’avérer problématiques, n’encourageant pas, par exemple, l’innovation pour lutter contre les maladies négligées, ce qui peut entraver l’accès au plus grand nombre aux médicaments de qualité à un prix abordable. La liste de l’OMS est tombée dans le domaine public mais il reste encore de nombreux médicaments protégés, comme les antirétroviraux de deuxième et troisième lignes. Il est, en outre, difficile de se procurer des informations actualisées sur les brevets (octroi, délivrance…) ou sur les règles d’obtention des licences. Pourtant, ces informations (y compris le statut juridique des brevets) sont importantes pour savoir comment se procurer ces médicaments. Illustrant son propos en évoquant le cas de l’Inde, Clémentine Lacroix a rappelé que les industries pharmaceutiques indiennes étaient d’importants fournisseurs de produits génériques pharmaceutiques dans les pays en développement. Toutefois, l’Inde a du récemment mettre son droit international en conformité avec les accords ADPIC et une diminution des exportations des produits pharmaceutiques de l’Inde vers les pays en développement se profile, car le pays ne peut plus produire de médicaments génériques à bas prix. La problématique est ainsi la même dans le cadre de l’accord de libre échange UE-Inde qui contient des clauses ADPIC+ qui vont au delà des standards internationaux admis par l’OMC : il s’agit par exemple de l’extension de la durée des brevets ; de l’exclusivité des données, et de dispositions de propriété intellectuelle dans les chapitres investissement. En termes de propositions concrètes, elle a ainsi appelé :

- à ce qu’au-delà de simples consultations, il y ait une prise de décision concertée avec l’OMS et les ministres de la santé ;

- à redonner la possibilité aux pouvoirs publics d’utiliser des rétorsions commerciales contres les pays qui utilisent les flexibilités des ADPIC.

Sur les ALE, Clémentine Lacroix a également soutenu les propositions du CCFD pour plus de concertation avec le parlement européen et la société civile.

Pour Céline Grillon d’Act Up-Paris, il importe d’assurer la cohérence des diverses politiques pour le développement ; et se rappeler que l’accès aux médicaments dans les pays à revenus intermédiaires et faibles est un enjeu majeur de développement. En ce sens, le renforcement des clauses de propriété intellectuelle est une menace pour l’accès à la santé dans les pays en développement. Act Up-paris exprime notamment son inquiétude sur les ALE qui pourraient conduire au renforcement des droits de propriété intellectuelle menaçant la production et l’exportation de médicaments génériques à bas coûts, en s’appuyant sur une étude d’OXFAM qui montre que l’ALE entre les Etats-Unis et la Jordanie qui contient des dispositions ADPIC+ s’est traduit par une diminution de l’accès aux soins en Jordanie. UNITAID a également manifesté son inquiétude quant à l’ALE UE-Inde et l’accès aux médicaments. L’objectif des politiques doit être le développement, non la libéralisation pour la libéralisation.

Pour Mathilde Douillet de la Fondation FARM, un calendrier accéléré dans le cadre des APE est une hérésie car il importe de s’assurer d’abord que les processus d’intégration régionale soient réalisés. De même, une articulation cohérente entre politiques commerciales et autres politiques de développement est une nécessité. Il importe de renforcer la compétitivité de ces pays sur les marchés internationaux avant de pousser pour l’ouverture commerciale. L’aide au commerce doit ainsi être pensée comme une mesure d’accompagnement préalable. FARM a alors demandé s’il était possible de faire marche arrière dans les APE et quelles étaient les contraintes réelles à l’OMC à ce sujet. L’UE a-t-elle besoin d’aller au bout des APE ?

Ben Nupnau - Commission Européenne (DG Commerce) a ensuite souhaité mettre en avant qu’une partie des recommandations du CCFD avait déjà été prise en compte dans le contexte des APE. Il a rappelé que le Parlement Européen devait ratifier les APE et était ainsi impliqué dans le processus. Les comités parlementaires paritaires/mixtes sont déjà un élément essentiel dans le cadre des APE ; ces comités devraient être mis en place dans le cadre des APE complets. De même, des comités consultatifs paritaires, regroupant entrepreneurs, syndicats, ONG et chercheurs, sont également prévus dans le cadre des APE, comme c’est le cas dans le cadre de l’APE UE-CARIFORUM. De même, la Commission est favorable à un suivi et une évaluation réguliers, comme dans le cas de l’APE UE-CARIFORUM. 

Sur les droits de propriété intellectuelle, la Commission a rappelé que ces aspects ne sont négociés qu’avec les régions qui en font la demande et que ce n’est en aucun cas une exigence de la Commission européenne. De plus, il existe une clause dans l’APE UE-CARIFORUM précisant spécifiquement que l’accord ne doit pas entraver l’accès aux médicaments. Enfin, selon l’intervenant, il est important de rappeler que les APE ne correspondent pas seulement à un problème devant l’OMC ; ce sont des accords qui ont été proposés pour remédier à une situation d’échec des préférences commerciales unilatérales de Lomé qui n’avaient permis ni d’augmenter, ni de diversifier les exportations des pays ACP. L’idée derrière les APE va précisément, pour ces raisons, au-delà de la question des préférences tarifaires pour adresser des questions plus vastes visant à « mettre le commerce au profit du développement ». C’est pour cela qu’au-delà des questions liées à un éventuel waiver à l’OMC, les APE sont pour la Commission européenne, la solution à privilégier.

Sanoussi Bilal de l’ECDPM est ensuite revenu sur les groupements régionaux avec lesquels les APE devaient être négociés : il est, en effet, important de rappeler que ceux-ci n’ont pas été décidés par l’UE ; ce sont les régions ACP qui se sont définies elles mêmes. Il a ensuite souligné le fait que les groupements régionaux APE tels que définis pour les négociations ne sont pas nécessairement cohérents avec la composition des CERs, ce qui signifie qu’un niveau supplémentaire de complexité en ce qui concerne l’intégration régionale est notable avec l’introduction des APE.
En réponse aux propositions du CCFD, Sanoussi Bilal a également rappelé que, certes, en matière de transparence des négociations, on peut toujours faire mieux ; toutefois il importe de noter que dans le cas particulier des APE, dans tous les groupements africains, il y a des représentants de la société civile (ex. ENDA en Afrique de l’Ouest). En outre, la spécificité du secteur agricole peut être prise en compte dans les négociations via les 20% des lignes tarifaires pouvant être exclues de la libéralisation et de fait, on note que de nombreuses régions ont inclus dans leur liste d’exclusion des produits agricoles. Sur la séquence, il est important de reconnaitre qu’en raison des règles de l’OMC (art XXIV du GATT) on ne peut pas dans un ALE libéraliser une petite partie des échanges et soumettre à condition la libéralisation du reste des échanges. La proposition de libéralisation par paliers proposée par le CCFD, où la libéralisation se ferait de façon progressive en fonction des impacts mesurés par paliers sur la pauvreté, risquerait ainsi de se heurter à des difficultés à l’OMC. Ceci dit, il existe un élément de séquence dans les APE dans le sens où il existe des clauses de rendez-vous. De plus, la libéralisation dans les pays ACP se fait par palier selon un calendrier de démantèlement tarifaire progressif (par opposition à une libéralisation immédiate de la part de l’UE). Une revue des accords est également prévue tous les 5 ans, ce qui peut permettre aux parties de revoir certaines clauses de l’accord.

Lisa Chauvet de l’IRD a ensuite insisté sur l’idée qu’outre la question de la transparence qui ne doit pas être négligée, il importe de reconnaitre que pour pouvoir tirer les bénéfices des APE, les pays africains concernés doivent déjà avoir atteint un certain niveau de développement. En outre, il faut également prendre en compte le fait que, pour certains pays, les bénéfices perçus au titre d’un APE ne compensent pas nécessairement les coûts potentiels anticipés, par exemple du fait de la rigidité de certaines normes nécessitant une importante assistance technique. Rééquilibrer coûts et bénéfices est, de fait, un aspect qu’il convient de ne pas négliger. C’est même un aspect décisif.

Steven Le Faou, représentant d’Agriculteurs français et développement international (AFDI) a ensuite interrogé les participants sur le type d’assistance technique que la France pourrait apporter aux pays de la CEDEAO en Afrique de l’Ouest pour la défense de leur tarif extérieur commun (TEC) auprès de l’OMC (TEC qui est actuellement en cours d’adoption dans la région mais au sujet duquel la Commission européenne a déjà souligné qu’il n’était pas conforme à l’OMC). De plus, il a également partagé l’idée qu’un APE devrait être plus qu’un accord commercial si on le veut plus attractif.

Sophie Gaudeul, de la CFDT a rappelé que le syndicat œuvre pour une conditionnalité sociale des aides pour le respect des droits du travail. Ainsi, en matière sociale, l’UE pourrait œuvrer pour le respect de l’ensemble du socle de l’OIT car cela a des conséquences sur l’économie et l’emploi. Pour la CDFT, il vaut mieux un libéralisme régulé et ainsi, il importe de prendre en compte dans les politiques commerciales l’ensemble des aspects commerciaux, notamment l’autonomie alimentaire. En termes de leviers de rééquilibrage, la CFDT a ainsi rappelé l’importance de l’appui à la recherche et au développement, du soutien à apporter à la diffusion de standards de production respectueux des travailleurs, du commerce équitable, des transferts de technologies (notamment pour le développement de l’agriculture vivrière), de la mise en place d’outils d’adaptation au changement climatique et de l’accès à l’énergie renouvelable. Le soutien aux infrastructures, notamment au stockage alimentaire, est également un aspect important. Citant une étude CEPII montrant qu’au-delà des barrières tarifaires, le coût des normes et du transport impacte fortement le commerce, la CFDT a ainsi souligné que le commerce n’est pas la seule réponse au développement.

Jean-René Cuzon de l’AFD a appelé à la prudence quant à l’inclusion d’un certain nombre de questions sociales et a incité à réfléchir sur l’implication de l’inclusion de ces questions pour les pays partenaires. Il a ainsi rappelé que si la défense des valeurs françaises à l’extérieur était cruciale, intégrer ces questions dans le contexte des négociations APE posait un problème fondamental de cohérence pour les pays du Sud qui refusent que ces questions soient abordées dans un cadre bilatéral – cadre à l’intérieur duquel leur marge de manœuvre est de fait plus limité. De plus, Mr Cuzon a rappelé l’importance, lors du traitement des questions de développement, de ne pas imposer un modèle particulier de développement, de valeurs et de pensée.

Rebondissant sur ce commentaire Sujiro Seam (MAEE) a appelé l’ensemble des participants à approfondir leur raisonnement et commentaires. Insérer plus de conditionnalité dans les APEs, ce qui concrètement pourrait signifier relever le niveau des tarifs douaniers ou/et couper l’accès au marché en cas de non respect des conditions fixées, favoriserait-il le développement ?

Appuyant la remarque faite par l’AFD, Sanoussi Bilal (ECDPM) a insisté sur le fait que demander à la Commission européenne d’être plus stricte, cela revient à aller à l’encontre des demandes des pays en développement qui justement critiquent la Commission d’être trop stricte et d’imposer ses propres règles.
De plus, il a rappelé que les normes et valeurs sont souvent perçues de manière différente en Afrique et en Europe ; par exemple, ce qui est considéré comme un travail décent en Afrique et en Europe varie. Ces différences de perception doivent être reconnues, au risque dans le cas contraire d’imposer ses propres règles et d’ignorer la perspective africaine du développement.

M. Gabriel Mougani (BAD) a ensuite rappelé qu’en tant qu’institution panafricaine de développement, la BAD porte beaucoup d’importance aux projets qui vont au delà de l’ouverture commerciale. Pour obtenir le soutien de la BAD, les projets doivent comporter une dimension ‘développement’ ; autrement ils sont rarement financés. En termes de conditionnalité, pour la BAD, les questions de genre et de protection de l’environnement doivent être intégrées de façon transversale dans les projets ; ainsi, l’impact en termes de genre et d’environnement doit être évalué et suivi. Les aspects environnementaux jouent un rôle important à la BAD qui réfléchit de plus en plus au concept de croissance verte.

Lisa Chauvet (IRD) a ensuite repris la parole pour souligner que la conditionnalité dans le contexte des APE risquait de faire porter un double coût aux populations ; d’une part le coût de la violation des droits le cas échéant et le coût du retrait des préférences dans le cas où le pays ne respecterait pas les conditions nécessaires pour satisfaire aux exigences.

Session 2 : Quelles mesures d’accompagnement prévoir pour maximiser les avantages du commerce dans les pays en développement ?

La session a débuté par une intervention de Sanoussi Bilal de l’ECDPM portant sur l’impact des APE et le lien entre APE, développement et intégration régionale. L’intervenant a tout d’abord soutenu l’idée qu’en ce qui concerne les APE, il n’y a pas de réponse claire quant à savoir si les coûts dépassent ou non les bénéfices. Il a rappelé que l’objectif annoncé des APE était d’abord le développement et non le libre échange. Les objectifs initiaux des APE sont clairs : (i) intégration graduelle dans l’économie mondiale ; (ii) renforcement des processus d’intégration régionale et (iii) transformation des économies nationales et régionales pour stimuler le développement (via la stimulation de l’investissement (domestique et étranger) et le renforcement de la crédibilité des réformes) et (iv) compatibilité avec les règles de l’OMC (les préférences unilatérales précédemment accordées à l’ensemble des pays ACP n’étant ni conformes à l’article XXIV du GATT, ni à la clause d’habilitation et nécessitaient un waiver). Au-delà des objectifs cependant, Sanoussi Bilal a rappelé que la mise en œuvre de ces objectifs était le vrai défi. A ce sujet, il a relevé les défis suivants :

• En termes de cohésion régionale, les groupements APE ne recoupent pas totalement les zones géographiques des CERs, ce qui complique les configurations.

• Les ajustements liés aux APE (dans le domaine fiscal, dans le domaine des infrastructures, au niveau des capacités de production, ainsi qu’au niveau structurel, institutionnel, et socio-économique) sont difficilement mesurables. Le bénéfice potentiel d’un APE est lié à la capacité d’un pays à réagir à ces besoins d’ajustement, d’où la difficulté à mesurer les bénéfices. En outre, alors que les coûts sont souvent ressentis sur le court terme, les bénéfices se font souvent ressentir sur le long terme. L’absorption des coûts intervient d’abord, l’ajustement après, et l’incertitude des bénéfices futurs complexifie clairement la question.

• En outre, il y aura perte de préférences commerciales en cas de non-APE (pour les non PMA) ; pour les pays ACP non PMA, les coûts ne se mesurent pas par rapport à la situation actuelle.

• Le degré et l’étendue des engagements contractuels des APE sont également une question et un défi important.

• Enfin, il importe de reconnaitre que les APE sont actuellement négociés dans un contexte global particulier, marqué par les conséquences de la crise financière et économique mondiale (ce qui a un impact sur les finances des pays en développement) et la stagnation du cycle de Doha.

Sanoussi Bilal (ECDPM) a ensuite souhaité insister sur quelques messages importants :

- En termes d’impact dans le domaine fiscal, une étude sur l’impact fiscal des APE récemment réalisée par l’ECDPM, a montré qu’il faut se méfier des résultats des études et les interpréter avec prudence, car les hypothèses et méthodes utilisées dans ces études diffèrent d’une étude à une autre. En outre, les différentes études généralement réalisées reposent sur des hypothèses et des données différentes (parfois non actualisées) et sur des hypothèses qui parfois ne sont pas totalement en phase avec les réalités des négociations en cours (ex : simulation des pertes fiscales pour une libéralisation totale des marchés africains (100%)).

- Deuxièmement, en termes d’impact fiscal, les résultats varient beaucoup en fonction des régions et en fonction des pays : si certains pays risquent d’être fortement impactés ; d’autres le seront moins. Ainsi, selon les résultats de l’étude de l’ECDPM, les pays de l’Afrique de l’Ouest et de l’Afrique Centrale pourraient être plus significativement impactés que d’autres.

- Il importe aussi de reconnaitre que les pays africains n’ont pas tous la même position vis-à-vis d’un APE. Alors que certains sont plus positifs vis-à-vis de ces accords (Maurice), d’autres sont plus critiques (Ethiopie).

- Dans certaines régions, il risque d’y avoir un choix à faire entre APE et intégration régionale (par exemple en Afrique de l’Ouest). Pour certains pays, l’APE est le « prix à payer » pour préserver un accès aux marchés de l’UE. Si aucun accord régional n’est conclu, ces pays (non PMA) devront choisir entre signer un APE à titre individuel et ainsi risquer de menacer les processus d’intégration régionale ou renoncer à un APE au nom de l’intégration régionale mais ainsi risquer de retomber sous un régime moins préférentiel que l’APE en termes d’accès au marché.

- L’APE ne peut pas être la solution unique. Des mesures d’accompagnement sont nécessaires et doivent être un effort collectif (des bailleurs européens mais aussi d’autres institutions). Le FED ne suffit pas pour traiter des mesures d’accompagnement.

- Enfin, il faut que l’APE s’insère dans une stratégie locale de développement (nationale et régionale), il ne peut pas être imposé. Il faut une certaine appropriation des projets et programmes par les parties prenantes elles-mêmes. De même, il est nécessaire d’adopter une approche globale.

A la suite de l’intervention de Sanoussi Bilal, le Secours catholique - Caritas France s’est exprimé pour évoquer le problème des flux illicites de capitaux et des pratiques malveillantes dans ce domaine. En effet, par le biais du jeu des prix de transfert, Jersey apparait comme le premier exportateur de bananes en UE et l’île Maurice comme le premier investisseur en Inde. Les paradis fiscaux détournent la valeur ajoutée. Les grands groupes démembrent la valeur des produits en plaçant les marges fiscales dans un autre pays. Les exemples de la brasserie SABmiller au Ghana, et des investissements de Glencore en Zambie dans le cuivre ont ainsi été évoqués. Il faut que les investissements profitent à l’économie globale a rappelé le Secours Catholique qui a mis en avant l’exigence du respect des standards de RSE et les possibilités de reporting pays par pays.

L’IRD a ensuite insisté sur l’idée que pour tirer des bénéfices des APE, il fallait que les pays aient atteint un certain niveau de développement.

Sur les problématiques d’aide au commerce, Jean-René Cuzon de l’AFD a rappelé que l’Aide au Commerce (AaC) était une partie de l’Aide au développement (un « ré-habillage » de l’APD). Il a ensuite rappelé, pour répondre à une question de l’assistance, les différentes composantes de l’AaC selon la définition de l’OMC.

Michel Doucin, ambassadeur chargé de la bioéthique et de la responsabilité sociale des entreprises a ensuite rappelé que dans le cas des APE, l’introduction de clauses de RSE était initialement prévue mais qu’elle a été ensuite retirée du fait des incertitudes quant à la façon de traiter de ce sujet. En revanche des clauses RSE figurent dans certains accords de libre échange. Il a rappelé qu’Harlem Désir a produit un rapport sur la conjugaison de la RSE et du commerce européen. Des clauses RSE étaient suggérées, sans qu’elles n’apparaissent comme des conditionnalités bilatérales. Selon Michel Doucin, un contrôle par les pairs pourrait être imaginé, sur le modèle des Points de Contact Nationaux (patronat syndicat et administration) de l’OCDE. Michel Doucin s’est alors interrogé : Que se passe-t-il si une entreprise dans un pays ACP se comporte mal, doit-on condamner tout le pays ? Y aurait-il lieu dans le cadre européen d’insérer un dialogue avec les pays africains sur la question de la RSE, au-delà de la Charte UE-Afrique sur la RSE, qui serait « opérationalisable » dans le cadre des APE ? N’y aurait-il pas lieu dans le cadre des APE de créer des instances vigilantes en matière de RSE et de se mettre d’accord sur un certain nombre de principes afin de lever le voile sur le comportement des filiales ? Dans tous les cas, Michel Doucin a appelé à éviter les comportements paternalistes où le Nord serait perçu comme imposant ses normes aux pays du Sud.

Lisa Chauvet de l’IRD a ensuite repris la parole pour insister sur l’idée que le tempo et le séquençage de l’APD/AaC étaient des éléments cruciaux. Le débat sur l’efficacité de l’aide au commerce rejoint les débats sur l’efficacité de l’aide au développement. Les études menées montrent que l’aide au commerce est très efficace, notamment via la réduction des coûts qui pèsent sur le commerce.

Répondant ensuite à une question de l’assistance, le représentant de la Commission européenne (DG Commerce) a clarifié les relations entre DG DEVCO et DG Commerce sur le dossier APE. La DG Commerce assure la tutelle des négociations mais la DG DEVCO est associée lors des questions de développement. Pour les APE, il convient également de remarquer que les Etats membres sont aussi associés : par le biais du groupe de travail ACP et par le biais du CPC. Sur le séquençage entre commerce et développement, la DG Commerce a enfin rappelé que si l’on considérait que le commerce était utile pour le développement, alors on ne pourrait pas attendre que les pays aient atteint un niveau de développement suffisant pour mettre en place les APE. Il y a des pays qui ont su profiter de la mondialisation pour générer des emplois et du développement, notamment en Asie.

Le représentant de l’AFD a ensuite souligné qu’au-delà de l’« assistance au commerce » (appui aux politiques commerciales et facilitation du commerce), l’appui aux infrastructures, les coûts d’ajustement des mesures de libéralisation et le renforcement des capacités productives étaient des éléments critiques. L’ajustement au commerce est un peu le parent pauvre de l’AaC. Pourtant c’est un aspect critique. Notamment, l’appui à la transition fiscale est un élément qui mérite de ne pas être négligé. Il a également appelé à une réflexion plus poussée sur les moyens de mieux intégrer les banques régionales de développement à l’effort de financements des projets et programmes régionaux et de réfléchir ainsi aux problématiques de financement sur prêts pour les projets d’intégration régionale.

Le FORIM, par l’intervention de Jean BUTSHIE MULUMBA, s’est interrogé sur l’appréciation des forces en présence dans les négociations et les asymétries de pouvoir de négociation dans le contexte des APE. Sur cette question, Sanoussi Bilal a reconnu qu’il existait des différences de pouvoir. Ceci dit, certains pays se sont jusqu’à présent abstenus de signer un accord.

En fin de session, le débat s’est recentré sur la question des négociations APE, afin de faire le lien avec la première session de la table ronde. Sanoussi Bilal a souhaité à ce sujet rappeler que si l’objectif était la signature des APE, alors il n’était pas nécessairement une bonne chose de rajouter des thèmes supplémentaires de négociation dans les accords, notamment au vu de l’échéance prévue pour la fin des négociations. A ce sujet, il a aussi rappelé qu’une fois la date limite atteinte pour la signature des accords (2014, 2016 ou autre), il ne faudrait pas exclure que certains pays ACP disent ‘non’ à un accord ; et pour le cas des pays (non PMA) qui risquent de retomber sous un régime moins préférentiel, il convient alors dès à présent de s’interroger sur les mesures d’accompagnement nécessaires. Enfin, il a souhaité insister sur l’idée que les APE livraient deux grandes leçons pour les débats sur les politiques de développement plus généralement : (i) la cohérence des politiques doit être prise en considération et (ii) l’appropriation est fondamentale : « on peut arriver avec la meilleure idée du monde, s’il n’y a pas d’appropriation, ça ne marchera pas » a-t-il conclu.


Informations complémentaires

PLAN DU SITE



MENTIONS LÉGALES & INFOS PRATIQUES

Tous droits réservés - Ministère des Affaires étrangères et du Développement international - 2014