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Commission nationale de la Coopération décentralisée - Discours de Laurent Fabius lu par Pascal Canfin - Séance plénière du 29 janvier 2013

Madame et Monsieur les Ministres,

Mesdames et Messieurs les élus,

Mesdames et Messieurs les membres de la C.N.C.D,

Chers amis,

J’aurais vivement souhaité être parmi vous ce matin. La situation malienne et la réunion d’Addis-Abeba consacrée au financement de la libération et du développement du Mali malheureusement m’en empêchent. Je le regrette beaucoup et j’espère que vous voudrez bien m’en excuser. J’ai demandé à Pascal Canfin qui suit mes côtés avec compétence les questions de développement, de bien vouloir lire le discours que j’avais spécialement préparé pour cette CNCD.

Mesdames, messieurs,

La France fait partie du petit nombre de pays capables d’agir et de peser significativement sur la scène mondiale. Cette réalité repose sur plusieurs éléments concrets : une géographie qui nous assure une présence sur les cinq continents ; notre statut de membre permanent du Conseil de Sécurité des Nations-Unies ; notre rôle moteur en Europe ; notre situation de cinquième puissance économique du monde ; notre rayonnement culturel et linguistique ; nos moyens militaires ; les valeurs et les principes que nous portons : nous sommes une « puissance d’influence ». Nous le devons aussi à l’action extérieure de nos collectivités territoriales et c’est d’elle dont je souhaite vous parler ce matin.

Notre influence s’appuie sur des professionnels dont la compétence est reconnue. Notre réseau diplomatique et consulaire est le deuxième au monde. Notre réseau culturel est sans équivalent. Mais la présence de la France dans le monde ne se résume pas à l’action des services de l’Etat. Plus de deux millions de nos compatriotes vivent et travaillent hors de nos frontières. Ils sont aussi nos ambassadeurs. Nos entreprises exportent et investissent à l’étranger. Notre créativité dans le domaine artistique, scientifique, culturel et sportif contribue à la renommée de la France, tout comme l’action des nombreuses ONG qui portent notre savoir-faire en matière de développement et d’action humanitaire. Les collectivités territoriales participent, elles aussi, d’une façon remarquable à notre action extérieure par leurs politiques de coopération. Leur rôle est important comme élu local, comme parlementaire, comme ministre, je l’ai mesuré et continue à le mesurer. J’y suis très attaché. S’il ne peut y avoir à l’évidence qu’une seule diplomatie française, il existe de nombreux acteurs pour la mettre en valeur et en pratique. Cette diversité est une force, notamment la richesse d’action des collectivités. C’est ce que j’ai appelé « la diplomatie démultipliée ». Notre réunion est l’occasion de vous exposer nos priorités afin de la développer.

* *

Vingt ans après l’adoption de la loi organisant le cadre juridique de ce qu’il est convenu d’appeler la « coopération décentralisée » et qui a créé votre Commission, près de 5000 collectivités françaises ont engagé des partenariats avec 10 000 collectivités étrangères dans 141 pays. C’est considérable. Aux actions classiques d’échange et d’appui à la gestion de services publics locaux ou d’aide à la mise en place d’infrastructures de base chez les partenaires du Sud, se sont progressivement ajoutés des champs d’intervention innovants : développement rural, planification urbaine, schéma de transport, tourisme durable, administration numérique. Nos collectivités territoriales ont progressivement acquis une compétence globale d’action extérieure.

Nos collectivités accompagnent nos entreprises en même temps qu’elles conduisent des projets de développement ou mènent des politiques de soutien à la gouvernance. Elles le font parfois en s’appuyant sur nos opérateurs nationaux – en premier lieu l’AFD - ou sur des dispositifs européens. Elles interviennent aussi par l’octroi de bourses, par des actions de mutualisation, de facilitation. Avec 230 millions dépensés par les collectivités territoriales et leurs groupements dans leur action extérieure, la « diplomatie des territoires » est avant tout une diplomatie concrète.

Cette richesse d’initiatives n’est pas toujours connue ou reconnue de nos concitoyens ni même de tous les élus. De bons outils existent, je pense, par exemple, aux cofinancements du Quai d’Orsay, à l’Atlas de la coopération décentralisée que nous avons ouverts pour recenser l’ensemble des coopérations existantes, je pense aussi aux appels à projets et aux fonds géographiques que nous proposons aux collectivités françaises en lien avec les autorités étrangères mais ces outils sont encore – souvent - réservés aux grandes collectivités et aux élus les plus aguerris.

L’action extérieure des collectivités territoriales mérite donc, à mon sens, à la fois une mise en évidence et une mise en perspective. Il ne doit plus s’agir d’une modalité isolée et parfois ignorée, de notre présence extérieure. A la diplomatie des chancelleries et des capitales peut et doit s’ajouter une autre dimension de nos relations internationales, sans concurrence de l’une avec l’autre. Il me semble que notre pays, à la fois unitaire et décentralisé, est particulièrement bien placé pour allier la coordination des acteurs et leur libre initiative.

C’est pourquoi, dès mon arrivée au Quai d’Orsay, j’ai souhaité engager une réflexion sur l’action extérieure des collectivités territoriales et ses liens avec les acteurs centraux. Il ne s’agissait pas seulement de disposer d’un état des lieux, ou de procéder à un audit, mais de poser les bases d’une modernisation et d’un renforcement de cette politique publique utile au rayonnement de notre pays à l’étranger. J’ai donc confié, en juillet 2012, une mission à André Laignel, excellent connaisseur du monde local français. Je lui ai demandé un panorama exhaustif et sans complaisance des efforts à accomplir.

Ce constat, partagé je le sais par beaucoup d’entre vous, fait apparaitre la force de cette pratique d’abord « autodidacte », désormais pleinement exercée par les collectivités : une coopération active et diverse, un engagement politique inscrit sur le long terme, des retours d’expérience très favorables de nos partenaires que je remercie chaleureusement, une visibilité des projets, une traçabilité des financements, une approche en réseaux. L’excellent rapport d’André Laignel met également en lumière les lacunes, également largement admises : une mutualisation et une cohérence d’ensemble insuffisante, une insuffisance de pédagogie sur ce qu’il est possible ou non de réaliser en matière d’action locale extérieure, une prise en compte encore trop faible de la dimension économique. L’effet de levier pour l’influence de notre pays que représente l’excellence des actions extérieures des collectivités peut et doit être démultiplié.

L’action extérieure des collectivités territoriales a, généralement, un dimension importante de solidarité et de développement : c’est pourquoi, j’ai travaillé sur ce dossier en collaboration avec le ministre chargé du Développement, Pascal Canfin.. J’ai également saisi Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation, de la Réforme de l’Etat et de la Fonction publique avec laquelle nous sommes convenus d’avancer rapidement vers des réalisations concrètes, au moment même où une nouvelle étape importante législative de la décentralisation va être franchie.

Sur la base de ces travaux, le Gouvernement, et c’est le sens de mon propos, souhaite donner un nouvel élan à l’action extérieure des collectivités territoriales selon les axes que je vais maintenant résumer.

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Mesdames et messieurs, je propose d’abord que nous parlions désormais « d’action extérieure des collectivités locales ». Ce n’est pas seulement une question sémantique. Sur les quelque 230 millions d’euros dépensés par les collectivités territoriales et leurs groupements dans ce domaine, la part des actions se rattachant à des conventions de coopération compte désormais pour moins de la moitié. La majorité des sommes engagées par les collectivités territoriales correspondent aujourd’hui à des actions de promotion ou d’attractivité, des actions en réseau, des contributions à des programmes communautaires ou multilatéraux. Notre système juridique ne correspond plus à la réalité du terrain. Il serait paradoxal de vouloir renforcer ce champ de l’action publique locale tout en continuant d’utiliser une dénomination souvent inconnue et incomprise de nos compatriotes. Je souhaite donc que l’action extérieure des collectivités territoriales soit reconnue comme telle et inscrite dans la loi.

Cette évolution constituera une reconnaissance du travail déjà accompli par les élus – c’est-à-dire pour vous mêmes - qui avez été les pionniers d’une politique publique sans toujours bénéficier de la sécurité juridique nécessaire. J’espère qu’elle en incitera d’autres à nous rejoindre. Encore faut-il qu’ils soient correctement informés des possibilités qu’offre la loi et de l’accompagnement proposé par l’Etat et les grandes associations qui œuvrent en la matière. La promotion de l’action extérieure locale nécessite des avancés concrètes mais aussi un effort de pédagogie.

Dans cette perspective, j’ai décidé d’instaurer une conférence annuelle « diplomatie et territoires », que je présiderai, sur un thème qui donnera lieu à concertation avec la C.N.C.D. Pour que cette rencontre soit utile, les diplomates y seront largement associés. Dans le même esprit, j’organiserai, dès août prochain, un module « action extérieure des collectivités territoriales » lors de chque Conférence des Ambassadeurs.

Le lien entre les collectivités et le Ministère des affaires étrangères est aussi financier. Malgré les contraintes budgétaires, le Quai d’Orsay a maintenu une enveloppe dédiée au soutien à l’action extérieure des collectivités territoriales, essentiellement sous la forme d’appels à projets, annuels et triennaux. Tous les élus auditionnés par M. Laignel l’ont souligné : cette forme d’action correspond à un progrès par rapport aux pratiques antérieures. Le système ancien qui reposait sur des subventions au coup par coup. Avec le dispositif actuel, les priorités sont annoncées, sur une base géographique et des thématiques définies avec la C.N.C.D. Cette procédure incite les collectivités territoriales à se concerter avant même le dépôt des projets avec nos postes diplomatiques, notamment les services de coopération et d’action culturelle. Elle comporte une prime à la mutualisation, puisque les projets mettant en œuvre plusieurs collectivités ou groupement sont davantage financés. Résultat : les cofinancements proposés par le Quai d’Orsay conduisent à un effet de levier satisfaisant de 1 à 5 pour mettre en œuvre des projets locaux de coopération. C’est un acquis à préserver. C’est pourquoi, dans le cadre des contraintes budgétaires que nous connaissons, je souhaite préserver, sur le quinquennat, notre capacité à accompagner l’action extérieure des collectivités locales.

Dans le cadre de la mobilisation de financements innovants spécifiques, je trouve positive la proposition faite par A. Laignel d’affecter, dans la limite de 1%, une part du produit de la taxe ou de la redevance « déchets » à des actions de coopération dans ces domaines. Cette mesure nécessite une étude d’impact préalable et ne pourra être envisagée que sur la base d’une évaluation précise des résultats de la loi Oudin-Santini sur l’eau et l’assainissement. Je sais que des initiatives parlementaires soutenues par la grande majorité des élus vont dans ce sens, j’y attache un grand intérêt. J’espère qu’elles pourront déboucher.

L’action du Ministère des Affaires étrangères est également qualitative. La Délégation à l’action extérieure des collectivités territoriales créée, en son temps, par Pierre Mauroy et qui a désormais un rôle interministériel, fournit des services d’information, d’analyse et de conseils auprès des collectivités engagées à l’international. Elle a mis en place des outils concrets favorisant le développement des coopérations comme leur mise en cohérence et la mutualisation. Sa disponibilité et sa compétence sont, je le sais, appréciés des élus. Je souhaite qu’elle soit renforcée pour répondre à l’ensemble des sollicitations qu’elle reçoit. Sa capacité d’accompagnement des collectivités pour l’accès aux financements communautaires demeure insuffisante. A part quelques grandes collectivités qui ont l’expérience des fonds structurels qui disposent de services formés aux techniques européennes et peuvent à l’occasion avoir recours à des consultants privés, la majorité des porteurs de projet hésitent à présenter des dossiers, ou renoncent en cours de route. C’est le rôle du Quai d’Orsay de les accompagner. J’ai demandé au Directeur général de l’administration de mettre en place une cellule d’appui européen au sein de la D.A.E.C.T.

Chacun de vous en fait l’expérience : « la coopération décentralisée » repose d’abord sur un lien, entretenu sur une longue période, entre des élus français et leurs partenaires étrangers. Il est donc indispensable qu’ils se voient périodiquement et qu’ils puissent, sur le terrain, apprécier les besoins et prendre conscience des résultats. C’est aussi vrai de leurs collaborateurs techniques et des principaux responsables du développement territorial. Je sais que cette relation est parfois rendue complexe par les difficultés pour vos interlocuteurs d’obtenir facilement un visa pour vous rendre visite. En lien avec le ministre de l’Intérieur, je vais faire en sorte que les démarches soient fluidifiées. Cela pourrait passer par un système de signalement en amont, de votre part, à la D.A.E.C.T. et une sensibilisation des services consulaires.

De nombreuses autres propositions du rapport d’André Laignel devront être mises en œuvre, comme la création d’un label « Expertise territoriale française » ou le renforcement des liens avec nos collectivités des Outremers et leur environnement régional. Nous allons y veiller.

* *
Mesdames et Messieurs,
Chers amis,

La compétence internationale donnée par la loi de 1992 aux collectivités territoriales et que nous voulons renforcer constitue je crois une chance pour les élus. C’est aussi une responsabilité. La France n’a évidemment qu’une diplomatie. « Démultipliée » ne signifie pas « émiettée ». Il est essentiel que tous les acteurs qui se réclament d’elle puissent se coordonner. Or, les conclusions d’André Laignel sur ce point sont claires : malgré les bonnes volontés, il existe encore un déficit de dialogue entre les collectivités elles-mêmes d’une part et entre les acteurs locaux et centraux d’autres part.

Une structure existe pour favoriser ce dialogue, c’est votre Commission, car c’est avec vous et par vous que ce pilotage doit être opéré. Je souhaite lui donner les moyens d’assurer véritablement le pilotage national de l’action locale extérieure. Les rencontres annuelles ne permettent pas toujours d’aller au bout des sujets. Je propose donc désormais la tenue de deux séances plénières par an, l’une consacrée aux orientations stratégiques, l’autre axée sur les appels à projets et le travail interne. Entre ces deux rencontres, le travail doit se poursuivre : cela pourrait être le rôle d’une nouvelle Commission permanente qui se substituerait à l’actuel bureau et serait doté de véritables compétences déléguées. Pour la diriger et coordonner son action, un vice-président exécutif de la C.N.C.D. pourrait être nommé.

Coordination nationale et cohérence régionale : l’une n’est pas possible sans l’autre. Au delà de l’action extérieure des collectivités, il est nécessaire de mieux organiser les liens entre l’Etat et les acteurs de la solidarité internationale dans les régions. Le ministère des Affaires étrangères soutient une dizaine de réseaux multi-acteurs. Bourgogne Coopération vient de les rejoindre. Ces coordinations privilégient les relations de solidarité vers les pays en développement, en lien avec les O.N.G. Elles s’ouvrent sur le monde universitaire, le secteur hospitalier et sur le monde économique, en particulier le secteur de l’économie sociale et solidaire. Ces réseaux constituent une enceinte importante pour faire connaitre les actions menées dans les régions. Ils sont aussi une source d’information utile à l’Etat et à la CNCD. Je ne fixe pas un objectif chiffré, à cette action, qui dépendra de la volonté des acteurs terrains mais notre ambition est d’aller le plus loin possible. Le Gouvernement encourage et encouragera leur généralisation.

Sur le fond, la coordination exige, autant que possible, une meilleure prise en compte des priorités de notre politique étrangère.

Ces priorités sont notamment géographiques : l’Asie, ses nouveaux géants - la Chine et l’Inde - et ses puissances établies- le Japon -, pèse et pèsera d’un poids croissant, ainsi que les grands émergents d’autres continents comme le Brésil : ils seront au cœur de notre action. Au-delà des pays émergents de première ligne qui connaissent des taux de croissance élevés, nous devrons accorder une attention forte aux « nouveaux émergents » d’Amérique latine, d’Asie, d’Afrique et du Moyen-Orient. Il s’agit notamment de l’Afrique du Sud, de l’Indonésie, du Viêt-Nam, de la Colombie, du Mexique, de la Turquie et de quelques autres, de l’Australie d’une autre façon, qui sont en train de rejoindre « la classe moyenne mondiale » et constituent autant de champs nouveaux.

A cette attention portée sur certains pays ou certaines zones, s’ajoute une impulsion particulière donnée à la « diplomatie économique ». Celle-ci, vous le savez, s’inscrit dans l’effort indispensable de redressement engagé par notre pays. Toutes nos ambassades ont reçu pour instruction prioritaire d’appuyer les entreprises françaises à l’export et d’agir pour l’attractivité de la France. La réussite de cet effort dépendra aussi de l’association des collectivités territoriales. C’est pourquoi, j’ai décidé de proposer aux Régions qui le souhaitent de mettre à leur disposition un Ambassadeur chargé spécifiquement de faire le lien entre elles, leur tissu économique et industriel et de PME actif à l’international et les services de l’Etat à l’étranger. Je recevrai dans quelques jours les Présidents de Régions pour leur exposer plus en détails ce nouveau dispositif « d’Ambassadeurs pour les régions ».

Au delà, et si vous le pensez utile, je retiens la proposition d’André Laignel de mettre en place un Comité économique au sein de la C.N.C.D regroupant, en plus des élus, des représentants du monde industriel, agricole, financier et des services, afin de développer les retombées économiques de vos actions extérieures. Cette mesure peut être complémentaire de la création dans chaque région ou groupe de régions, de « Clubs entreprises-pays » associant pour un même pays ou pour une même zone géographique les entreprises françaises intéressées. Chaque Club fera l’objet d’un suivi conjoint par la direction des entreprises du Ministère et de la D.A.E.C.T.

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Avant de finir, permettez-moi, quelques mots sur le Mali. La coopération décentralisée franco-malienne est l’une des plus actives. Depuis le le 11 janvier, un demi-million d’euros de subventions exceptionnelles ont été accordées par les collectivités françaises à leurs collectivités partenaires au Mali et je sais que Cités Unies France et son groupe « Mali » mènent un travail remarquable en ce sens. Je vous en remercie.

Au Sahel, plus de 18M de personnes ont été affectées par l’insécurité alimentaire ; 8M d’entre elles ont nécessité une aide d’urgence ; plus de 400.000 Maliens ont été déplacés par le conflit. L’Etat français et l’Union européenne se mobilisent dans l’urgence. Une fois que les choses auront été stabilisées sur le plan militaire, les collectivités territoriales, dont le Mali est l’un des principaux partenaires, auront un rôle essentiel à jouer.

Car l’action militaire ne doit pas masquer les autres versants, tout aussi essentiels, de la crise malienne. Aucune reconstruction durable du Mali ne sera possible sans transition politique – c’est la feuille de route que le Gouvernement malien a présentée la semaine dernière – et sans effort massif en faveur du développement.

Comme en Syrie pour laquelle de nombreuses collectivités se sont mobilisés via un dispositif mis en place par le Quai d’Orsay, je souhaite que ces aides soient désormais facilitées et coordonnées. Il y aura malheureusement d’autres cas dans le futur. J’ai donc pensé qu’il était opportun de créer un Fonds d’urgence permanent pour l’action extérieure des collectivités territoriales, qui sera adossé au Centre de crise du MAE pour activer rapidement les aides en cas de crise grave. L’utilisation des ressources récoltées fera l’objet d’une traçabilité précise et les élus seront informés en temps réel de leur affectation.

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Mesdames et Messieurs,

Devant la Conférence des Ambassadeurs, le Président de la République a, en août dernier, mentionné pour la première fois dans un tel contexte les vertus de la coopération décentralisée, que nous qualifierons donc désormais expressément « d’action extérieure des collectivités territoriales ». Il s’agit désormais d’une ligne directrice de notre politique extérieure que je revendique.

Pour mettre en œuvre les améliorations que je viens de vous exposer, nous aurons besoin de la mobilisation de tous.

Vous représentez, au niveau national, dans les enceintes européennes et mondiales, les pouvoirs publics territoriaux. Je vous remercie chaleureusement pour votre engagement, utile aux partenaires étrangers avec lesquels vous agissez. Il apporte une contribution majeure au rayonnement de la France. Je suis certain de pouvoir compter sur vous pour cette tâche utile et à dimension humaine.

Pour en savoir plus

Commission nationale de la coopération décentralisée (Paris, 29 janvier 2013)


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