La politique de la France dans les pays en situation de fragilité

Avant-propos

Le ministère français des affaires étrangères et européennes (Bureau de la Prévention des Conflits et de la Reconstruction, Mission d’Appui à l’Action Internationale des Ong) a décidé la réalisation d’une étude d’évaluation des interventions de la coopération et des Ong françaises dans des contextes de crise et de fragilité institutionnelle. Le présent rapport rend compte des résultats de cette étude, conduite entre juin 2007 et avril 2008, et intègre les principaux résultats des études de cas terrain.

« L’objectif de l’exercice est de faire le point sur les modalités et les formes d’engagement de la coopération et des Ong françaises dans des situations conflictuelles et de relèvement/sortie de crise et dans des contextes de faiblesse institutionnelle chronique ou endémique ». « L’objectif est également d’identifier les enseignements tirés des interventions pour améliorer la politique, la stratégie, les outils et le mode opérationnel dans ces contextes » (extraits des TdR de l’évaluation, joints au CD documentation).

L’évaluation s’est concentrée sur la problématique des fragilités des États et des sociétés et de leur traitement, et a articulé son travail autour des questions principales suivantes :

 La question de la prévention des crises et des risques de rechute. L’évaluation a cherché à déterminer comment la France, et les différents opérateurs de la coopération, et notamment les Ong, ont pu ou non anticiper et tenir compte des tensions ou signes de tension précédant la crise, selon quelles modalités, et avec quels résultats.

 La question de la gestion des sorties de crise. L’évaluation a cherché à mettre en évidence comment la France, et les différents opérateurs et particulièrement les Ong, ont anticipé et géré la sortie de crise, selon quelles modalités, leur rôle dans le concert des actions internationales, les stratégies mises en œuvre et leurs résultats.

 La question de la consolidation post crise. L’évaluation a cherché à caractériser les contextes prévalant dans les pays étudiés, dans lesquels subsistent en général des chevauchements entre des symptômes persistants de crise et des signes de sortie de crise. Il s’est agi de retracer les choix stratégiques français, ceux des acteurs institutionnels et des autres acteurs notamment les Ong, resitués dans le contexte de l’aide internationale, de décrire les actions mises en oeuvre, et de dégager des orientations pour la réflexion sur la base d’une analyse comparative.

L’évaluation s’est déroulée en trois temps : (i) une première étape en France destinée à identifier et rencontrer les acteurs concernés par la thématique et à prendre connaissance de la bibliographie, entre juin et septembre 2007, (ii) une seconde étape avec des missions de terrain - Guinée en octobre, Haïti en novembre 2007, et travail à partir de la France sur l’Afghanistan en décembre 2007, les conditions de sécurité n’ayant pas permis un déplacement dans le pays, (iii) un travail de synthèse, de rencontre de personnes ressources, d’animation d’ateliers et de rédaction entre janvier et mai 2008.

L’évaluation prenait en compte la période 2000-2007, mais le caractère rétrospectif devait être équilibré par la nature prospective du sujet, dans la mesure où la France ne dispose pas encore de politique ni de stratégie abouties pour répondre aux problématiques de prévention des crises, de gestion des phases de sortie de crise, et de traitement des fragilités. On peut souligner que pendant l’étude, qui s’est déroulée sur plusieurs mois, un groupe de travail interministériel a produit un « Papier de positionnement sur la question des États fragiles », officialisé fin 2007, qui était dans une phase embryonnaire au moment où l’évaluation a été décidée par l’administration fin 2006.

Il a été décidé au cours du travail de produire des rapports pays plus complets que prévu initialement. Les trois rapports pays sont ainsi assez approfondis et mettent en valeur différentes facettes des problématiques traitées. Chacun comprend une synthèse qui est annexée au présent rapport. Mais le large spectre des questions posées et la méthodologie utilisée qui a consisté à adopter des angles d’approche et des outils d’analyse différents dans chaque cas, produisent un ensemble qui ne se fond pas complètement dans le rapport général. Dans l’autre sens, le rapport général a été utilisé pour concentrer, ou au contraire approfondir les différents sujets abordés dans les études de cas, et pour développer des thèmes insuffisamment traités à l’occasion des missions.

Un Comité de pilotage de l’évaluation composé de représentants des différentes organisations concernées par le sujet, sous la présidence de l’Ambassadeur Alain Dejammet, a guidé le travail des évaluateurs par des réunions régulières, après chaque temps fort de l’étude. Des Comités de pilotage restreints ont été réunis à différentes reprises pour orienter et/ou approfondir les travaux.

Les évaluateurs ont reçu des appuis complémentaires d’un « Groupe de réflexion », constitué de personnes ressources choisies es qualité, qui s’est réuni à trois reprises. Dans les pays étudiés, des personnes ressources ont été associées à la préparation et à la conduite des travaux d’évaluation.

Parmi les nombreux documents collectés, une sélection d’une centaine de documents principaux est transmise au commanditaire de l’étude sur un support informatique annexé au rapport général (CD documentaire). Les rapports pays sont également consultables sur ce support. Les sources documentaires sont citées au fil du texte, et récapitulées en annexes.

L’équipe d’évaluation a produit divers documents :

 une note de cadrage méthodologique, présentée en Comité de pilotage,
 deux comptes-rendus de mission,
 deux aide-mémoire au retour des missions,
 trois rapports pays
 une note d’étape au début de la troisième phase de l’étude après les missions, présentée en Comité de pilotage,
 une note complémentaire sur le secteur privé (jointe au CD documentaire).
 une note complémentaire sur les médias (annexée au présent rapport)
 un document d’analyse regroupant les positions des bailleurs de fonds sur les problématiques traitées « Prévention des conflits et États fragiles - Approche comparative » (joint au CD documentaire).
 le présent rapport général.

La politique de la France dans les pays en situation de fragilité - (PDF, 3.5 Mo)

Les limites de cette évaluation se situent à différents niveaux :

(i) les attentes des deux commanditaires de l’étude (BPCR et MAAIONG) sont de nature différente, et le point d’équilibre entre les attentes de l’un et de l’autre est difficile à atteindre ; le travail accompli est par exemple beaucoup moins poussé qu’une évaluation rétrospective spécifiquement dédiée aux interventions des Ong dans les différents contextes ciblés. Les travaux ont cependant mis en évidence l’impératif d’intégrer les Ong à tous les niveaux de l’approche française des crises et des fragilités, démontrant que la mise en cohérence des perspectives du BPCR et de la MAAIONG est tout à fait possible et nécessaire.

(ii) le temps de travail relativement « étalé » (de juin 2007 à avril 2008), nécessaire au passage en revue des nombreux éléments à prendre en compte, est également un handicap, compte tenu de ce qui a été dit sur les évolutions rapides de la réflexion au sein de l’administration française, et aussi dans la mesure où il est difficile de combiner les disponibilités de chacun et le respect du calendrier de l’évaluation.

(iii) la quantité très importante de documents existant sur le thème de la fragilité institutionnelle, de la prévention et de la gestion post-crise a été sous-estimée, notamment la production anglophone, avec l’inconvénient bien réel compte tenu du mode de rédaction adopté, de ne pas rendre aux nombreux auteurs ce qui leur est dû, ni de rendre compte de façon exhaustive de l’essentiel des contenus. Comme il a été dit, les principaux articles de référence sont inclus dans le fonds documentaire.

(iv) le fait de ne pas avoir pu réaliser de travail de terrain en Afghanistan provoque sans doute un déséquilibre entre le rapport consacré à ce pays et les deux autres cas étudiés.

L’équipe d’évaluation tient à remercier très sincèrement toutes les personnes qui ont permis la réalisation de ce travail, en particulier le Comité de pilotage, et le groupe de réflexion qui a consacré bénévolement du temps de relecture et de réflexion. Nos remerciements vont également aux responsables des ambassades, des SCAC, des agences de l’AFD et aux assistants techniques dans les pays d’étude, qui ont facilité les travaux, les rencontres, la logistique, et qui ont participé activement à la réflexion. Ce travail n’aurait pas pu être réalisé sans l’appui régulier du Bureau de l’évaluation du MAEE, et le soutien du BPCR et de la MAAIONG qui ont accepté de nombreux échanges et réunions.

Merci aux Ong qui ont montré tout leur intérêt pour cette étude, et qui ont participé aux travaux en ateliers. Enfin, un mot pour souligner le bon accueil réservé à l’étude par les responsables des administrations nationales, les représentants des organisations internationale, par les responsables d’organisations de la société civile, et par toutes les personnes, ici et là, qui ont accepté deprendre de leur temps pour répondre à nos questions.

Comité de pilotage restreint
Alain Dejammet, Président du Comité
Claude Fandre, Bureau de l’évaluation
Valérie Huguenin, MAAIONG
Camille Grousselas, BPCR
Jean-Bernard Véron, AFD
Emmanuel Delloye, BPCR
Christian Bernard, DAH
Michaël Ruleta, Bureau de l’évaluation

Groupe de réflexion
Frédéric Dana, géographe
Christian Fauliau, consultant (ex Banque mondiale)
Dominique Gentil, réseau IMPACT
Frank Tetard, du LEPAC (Le dessous des cartes, les cafés géopolitiques)
Frédéric Tissot, expert dans le domaine de la santé

Appui en Haïti
Gilles Damais

Précautions
Certaines formulations et affirmations pourront paraître abruptes et pourraient être nuancées, elles ont cependant été maintenues après relecture avec l’objectif principal de susciter la réaction des lecteurs.

Les commentaires, conclusions, recommandations de ce rapport et des différents écrits produits à l’occasion de l’évaluation n’engagent que l’équipe d’évaluation.

Bureau des Opérations Internationales (BOI)
Christian Fusillier
Delphine Jacque
Hélène Lavoix
Didier Nech

Ce document est établi à la demande du ministère des Affaires étrangères et européennes.
Les analyses et commentaires développés n’engagent que leurs auteurs et ne constituent pas une position officielle.

Tous droits d’adaptation, de traduction et de reproduction par tous procédés, y compris la photocopie et le microfilm, réservés pour tous pays.

Conception graphique couverture : Aurette Leroy et Anne Caminade
Impression : mediatys / Groupe Corlet
Photos : Christian Fusillier et Didier Nech (BOI), Jean Bernard Veron
©Ministère des Affaires étrangères et européennes, 2008
ISBN : 978-2-11-97851-6
ISSN : 1249-4844