Partenariat pour le Développement Municipal (PDM)

Note du comité de pilotage

Il paraît utile au comité de pilotage de commenter certains aspects du rapport remis par l’équipe des évaluateurs (ID), rédigé sur la base des termes de référence de l’évaluation qui leur a été confiée. Ceci, en raison des discussions qui ont accompagné la rédaction de leur rapport et parce qu’il lui revient également de faire part de ses propres appréciations.

On rappellera en premier lieu que toute évaluation, dès lors qu’elle respecte ses termes de référence et qu’elle a été menée selon les règles admises de l’art, est de la seule responsabilité du ou des évaluateurs auxquels elle a été confiée. Elle ne saurait engager la responsabilité des commanditaires à qui il appartient, en revanche, d’en tirer les conclusions opérationnelles qu’ils jugent utiles, en prenant en compte les constatations et les recommandations du rapport.

On remarquera en second lieu qu’une évaluation, au sens de la politique d’évaluation des programmes et des projets diligentée par les commanditaires, n’est pas un audit, encore moins une inspection. Elle a pour objectifs premiers d’analyser le déroulement d’un programme depuis sa conception première jusqu’au moment où l’on décide de faire le point sur les conditions dans lesquelles il a été mis en œuvre, les résultats acquis analysés en fonction des résultats attendus, ceci dans le but d’éclairer les commanditaires quant à la nature et au contenu des décisions qu’il leur incombe de prendre, en vue de terminer ou de réorienter le programme ou le projet, de lui donner éventuellement des suites.

On notera également qu’en bonne méthodologie, une évaluation doit impliquer tous les acteurs et prendre en compte le plus soigneusement possible leurs données et leurs propres analyses. Mais il ne s’agit pas de procéder à une instruction contradictoire dont le résultat éventuel serait de produire un document, en quelque sorte, de compromis.

Ces remarques préliminaires énoncées, le comité de pilotage, sous la signature de son président, souhaite soumettre un certain nombre d’observations.

Composition et action du comité de pilotage.

Il peut être paradoxal, pour le président d’un comité de pilotage, de se livrer à une critique interne de sa composition et de son fonctionnement. Mais force est de constater que le comité de pilotage de l’évaluation du PDM était composé essentiellement des « parties prenantes » au projet et ne comprenait pas de membres réellement en mesure de porter un regard extérieur (universitaires et chercheurs familiers du domaine, acteurs de la décentralisation non impliqués dans le projet, représentants de collectivités africaines…).

Il est vrai que cette situation se retrouve dans un certain nombre d’autres évaluations menées par le ministère des Affaires étrangères. On n’insistera donc pas outre-mesure, sauf à signaler que la méthodologie des évaluations gagnerait en pertinence si elle était plus attentive à ce que les évaluateurs soient accompagnés d’un comité de pilotage composé surtout de membres évidemment compétents dans le domaine de l’évaluation mais non directement impliqués dans le programme évalué. Ceci éviterait la situation de « juge et partie » et le soupçon, inévitable même s’il est mal fondé, que la « partie » s’efforce de peser sur « le juge ». Cela aurait en outre le grand avantage de permettre à des regards extérieurs une appréciation plus distanciée, partant, sans doute, plus objective.

Appréciation générale du rapport et observations qu’il suscite

Le comité de pilotage estime que le rapport déposé par les experts est d’excellente qualité. Le travail d’enquête et d’analyse a été remarquablement mené, repris autant et sans doute plus que nécessaire en fonction des observations ou critiques, faites par le comité de pilotage et l’équipe du PDM, parfois vigoureuses dans leur expression en ce qui concerne cette dernière.

Dans un programme aussi ancien et aussi complexe que celui-ci, se posaient de nombreuses questions d’accès à l’information pertinente, de son traitement et de son analyse. Se posaient également de difficiles questions d’interprétation des motivations des bailleurs de fonds, des bénéficiaires finaux et de l’opérateur stricto sensu.

Cela conduit à une première observation : le présent rapport constitue la première évaluation réelle, au sens méthodologique du terme, répondant à des critères définis au niveau du CAD de l’OCDE, d’un programme vieux de près de quinze ans. Des examens intermédiaires ont bien été menés, aucun n’avait pour objet de mener une évaluation d’ensemble. Il s’agissait, dès le départ, d’un programme novateur, fondé sur des hypothèses de travail établies, pour l’essentiel, par un ou deux bailleurs de fonds. Il ne répondait pas vraiment à une demande explicite d’un ou de plusieurs partenaires africains mais plus à une attente générale de leur part de disposer d’outils d’accompagnement ou de support d’une décentralisation menée à des rythmes bien différents selon les pays, en vue d’objectifs insuffisamment analysés, en partie sous la pression de ce qu’il est convenu d’appeler la communauté internationale. On peut risquer l’hypothèse que les vues du ou des bailleurs de fonds sur ce que devait être ce programme ont alors été prépondérantes dans son élaboration. Ce n’est pas forcément illégitime mais eût dû appeler à une vigilance particulière quant à la pertinence de l’analyse de départ, du dispositif mis en place et des résultats acquis. En d’autres termes, alors même que la problématique est complexe, les précédents et les exemples rares ou inexistants, l’évaluation aurait dû être partie intégrante du ou des programmes successifs, en tout cas constituer une condition préalable à tout renouvellement ou prolongation de financements.

De ce point de vue, les évaluateurs n’ont sans doute pas suffisamment approfondi les conditions dans lesquelles les financements successifs ont été accordés. Il ne suffit pas d’un rapport circonstanciel d’exécution pour justifier d’un renouvellement ou d’une poursuite de financement. Il ne s’agit pas non plus de projets ou programmes portant sur des réalisations concrètes dont il est plus aisé de mesurer l’effectivité et raisonnablement possible de juger des effets et des conditions d’appropriation par les bénéficiaires visés.

On trouvera dans le rapport d’évaluation plusieurs exemples de l’effet contre-productif de financements mal coordonnés, trop ciblés, sur de trop courtes périodes. De tels à-coups sont probablement inévitables lorsque le programme ne peut se comprendre que dans la longue durée, qu’il est susceptible d’intéresser ponctuellement tel ou tel bailleur de fonds. Ils sont néanmoins regrettables et brouillent la perception que l’on peut avoir de l’objectif général et des moyens nécessaires pour y parvenir. Les évaluateurs ont relevé, à juste titre, un certain nombre d’insuffisances dans la réalisation de plusieurs sous-programmes pris en charge par l’équipe « PDM ». Celle-ci en est en partie responsable mais le mécanisme même de financements à 100% par des agences étrangères aux pays bénéficiaires et le peu de coordination entre bailleurs de fonds (à l’exception notable des deux principaux, par ailleurs commanditaires de l’évaluation) en sont également responsables pour une large part. Là encore, des évaluations plus fréquentes et correctement restituées et discutées par les différentes parties prenantes, bailleurs de fonds comme bénéficiaires, aurait sans doute permis de « redresser la barre » plus souvent, de mieux articuler les sous-programmes et d’assurer une meilleure cohérence des financements.

Les évaluateurs ont relevé et analysé des comportements, des démarches et des réalisations de l’équipe « PDM » qu’ils jugent devoir être redressés. La vigueur de la réaction de ladite équipe et l’argumentation qu’elle a développée pour critiquer à son tour le travail des évaluateurs montrent au moins deux choses : la première, le dynamisme de cette équipe ; la seconde, la probable justesse des constats des évaluateurs. Ceux-ci ont été invités à tenir le plus grand compte de l’argumentation des évalués, ce que, du point de vue du comité de pilotage, ils ont fait de façon convenable. Mais, au-delà des inévitables frustrations d’une équipe, vivante et de bon niveau, confrontée à un regard critique extérieur, il convient de rappeler qu’elle n’avait jamais fait auparavant l’objet d’un examen évaluateur de son action, que le renouvellement de ses financements avait été dans l’ensemble régulier, qu’on ne pourrait lui reprocher d’en avoir cherché d’autres auprès d’autres bailleurs. En outre, malgré les nouveautés institutionnelles introduites, notamment au début des années 2000, si elles ont permis de mieux identifier une structure africaine, voire de la créer de toutes pièces, n’ont pas réellement abouti à l’apparition d’une institution réellement représentative de pilotage (même si dans les tout derniers temps, on peut constater quelques signaux d’évolution vers une prise de responsabilité plus effective). Dans ces conditions, il était difficilement évitable que l’équipe « PDM » oscille entre des actions de bureau d’études, d’instrument opérationnel d’une association relativement peu motivée, sans vraies ressources propres et de partenaire de bailleurs de fonds qui avaient eux-mêmes leurs idées sur ce qu’elle devait faire. De ce point de vue également, des évaluations exhaustives plus fréquentes et convenablement restituées à l’ensemble des partenaires auraient permis un recentrage de l’équipe sur quelques axes forts et une adaptation au fur et à mesure des objectifs à poursuivre.

On peut regretter une lacune dans l’évaluation : l’absence d’analyse sur le dispositif, le rôle et l’impact effectifs de l’assistance technique largement consentie au « PDM », au moins pendant les deux premiers tiers de la période sous revue. Il est vrai que les termes de référence ne mentionnaient pas explicitement cet aspect du programme (il ne semble pas que le coût de cette assistance, non négligeable ait été prise en compte) et que les évaluateurs se sont à juste titre concentrés sur la période la plus récente du programme.

On relèvera enfin le très grand intérêt de la partie introductive de l’évaluation, dans laquelle les évaluateurs font une analyse critique des réflexions et réalisations aussi bien en Afrique que chez les bailleurs de fonds quant à l’historique et à la problématique de la décentralisation sur le continent. Elle présente un grand intérêt intrinsèque dans un domaine où la documentation est relativement abondante mais assez peu synthétique. En outre, elle a, au regard des conclusions à tirer du rapport, le mérite de bien faire comprendre au lecteur combien est complexe et mouvante la problématique à laquelle le programme « PDM » a tenté d’apporter des réponses opérationnelles et, dans une moindre mesure, méthodologiques et politiques. Les constats des évaluateurs et certaines des observations faites dans la présente note peuvent paraître parfois sévères. Cela ne saurait occulter l’intérêt d’un tel programme non plus que la valeur de plusieurs de ses réalisations. Cela ne saurait occulter non plus que les différents partenaires, désirant apporter au moins partiellement des réponses adaptées à quelques unes des questions soulevées par les problématique de la décentralisation et de la gestion urbaine se sont avancés et s’avancent encore, sur un terrain mal connu, pas toujours bien compris, et qu’ils ont imaginé et qu’ils imaginent souvent des réponses partielles à partir d’expériences ou de traditions venues d’ailleurs, réponses partielles qu’il convient de passer souvent au crible de l’évaluation critique. En d’autres termes, lorsque l’on se lance dans ce genre de véritable aventure, on procède par étapes prudentes, on relève les obstacles et, si l’on veut poursuivre sans se perdre, on fait le plus souvent possible le point.

C’est pourquoi le signataire, qui a connu les toutes premières initiatives dans ce domaine et qui a d’autant plus attentivement suivi le déroulement de l’évaluation du « Partenariat pour le développement municipal », ne saurait trop recommander que soit organisée dans un délai raisonnablement proche une véritable restitution ouverte de ce rapport, avec pour objectif d’analyser les questions soulevées par les évaluateurs, de faire le point sur l’état actuel du « développement municipal » en Afrique de l’Ouest, sur les capacités africaines de structurer et d’harmoniser les orientations au niveau des États comme à celui des initiatives et des réalisations locales, sur les orientations à confirmer ou infléchir quant à l’appui et aux conditions dans lesquelles des bailleurs de fonds étrangers peuvent apporter leur contribution à la réalisation d’objectifs définis plus clairement pris en charge que par le passé par les différents niveaux de responsables africains.

J. Nemo
15 mai 2007

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M. Emmanuel Pousse,
Tim Consultants, Chef de mission,
M. le professeur Bernard Vachon,
M. Lassine Bouaré,
M. Cédric Soenen,
avec l’appui de M. Jaap Bilj.

Février 2007

Ce rapport est un document établi à la demande de l’Agence canadienne de Développement international (ACDI) et du ministère des Affaires étrangères et européennes. Les analyses et commentaires développés n’engagent que leurs auteurs et ne constituent pas une position officielle

Tous droits d’adaptation, de traduction et de reproduction par tous procédés, y compris la photocopie et le microfilm, réservés pour tous pays.

Conception graphique couverture : Aurette Leroy et Anne Caminade
Création / Impression : mediatys / Groupe Corlet
Photos de couverture : © IRD, Pierre GAZIN, Philippe HAERINGER,
Elisabeth DELIRY ANTHEAUME, Marc PILON
© Ministère des Affaires étrangères et européennes, 2007
ISBN : 978-2-11-096719-0
ISSN : 1249-4844

Évaluation n°96 - (PDF, 1.7 Mo)

Annexes - (PDF, 2.9 Mo)