Évaluation du contrat de désendettement et de développement (C2D) Mozambique

Sommaire

• Dispositif institutionnel
• Pertinence
• Cohérence
• Efficacité
• Efficience
• Impact
• Viabilité
• Recommandations

L’évaluation porte sur le dispositif. Il n’est pas simple de distinguer ce qui relève du C2D en tant que dispositif et ce qui relève des actions qui ont été entreprises dans ce cadre. La diversité des instruments utilisés, le nombre élevé de points d’affectation et leur dispersion géographique rendent également plus difficile une analyse globale. Le temps imparti ne permettait pas de recouper systématiquement les informations recueillies, souvent partiellement contradictoires. L’évaluation ci-après est une évaluation du dispositif, qui s’appuie sur une revue rapide des différents points d’affectation non pas pour porter un jugement sur chacun d’entre eux, mais plutôt pour dégager les lignes de force de l’application du dispositif du C2D au Mozambique.

Il y a peu de différence entre l’exécution des activités (projets, programmes, aide budgétaire) sous C2D et en dehors de ce dispositif. Les actions qui ont été entreprises dans le cadre du C2D Mozambique auraient pu l’être en dehors de ce cadre. Le fait de les avoir choisies et mises en œuvre dans ce cadre implique néanmoins un certain nombre de différences. Parmi celles-ci on peut noter :

 la durée (contrats de trois ans) ;

 le fait que les fonds proviennent d’un compte alimenté régulièrement et qu’ils y demeurent s’ils ne sont pas utilisés ;

 la prévisibilité (l’échéancier de remboursement en euros est connu jusqu’en 2023) ;

 la gestion tripartite du C2D et le mode de rémunération des intervenants (côté français) ;

 le partenariat avec le Gouvernement mozambicain, matérialisé par un contrat ;

 le financement des actions toutes taxes comprises.

Un C2D expérimental. À l’époque où le premier C2D a été conçu, deux notes parues en 2001 précisaient les objectifs recherchés et les modalités de mise en œuvre des C2D. La première note de doctrine n’a été disponible qu’après la signature du C2D Mozambique. En l’absence de doctrine à laquelle se référer, le C2D Mozambique peut être considéré comme expérimental. À ce titre, il a contribué à l’élaboration de la doctrine. L’évaluation doit également tenir compte de la situation d’urgence qui a présidé à l’élaboration du C2D Mozambique, le premier à avoir été signé (urgence liée au versement de la première échéance après le point d’achèvement de l’Initiative PPTE). Le contexte de l’époque était très particulier, marqué notamment par une forte baisse généralisée de l’aide française.

Objectifs. Les principaux objectifs qui ont été explicitement assignés au C2D sont la réduction de la pauvreté et le désendettement. En pratique toutefois, d’autres objectifs apparaissent tels que la rapidité des décaissements, la visibilité de l’aide française et la modernisation du dispositif français d’aide au développement.

Dispositif institutionnel

Le dispositif du C2D est complexe, tant du côté des acteurs français que du côté du pays bénéficiaire. De nombreux acteurs gouvernementaux sont impliqués. De plus, l’ambition affichée est d’associer la société civile et les collectivités locales.

Une participation limitée des acteurs locaux. Au Mozambique, le montage du C2D s’est caractérisé par un rôle important de l’AFD dans l’identification des points d’affectation et une participation limitée des autorités nationales à la préparation. Seul le Comité de pilotage en France a fonctionné, et il a été centré sur les questions de décaissement. Le Comité d’Orientation et de Suivi (COS) local n’a pas été constitué, les autorités mozambicaines ne souhaitant pas créer de nouvelle structure spécifique. Toutefois, aucune formule alternative, fondée sur des structures existantes, n’a été préconisée.

Pertinence

Le C2D contribue à désendetter le Mozambique à travers le refinancement des remboursements successifs, mais la dette n’est pas effacée purement et simplement comme l’ont fait la plupart des autres créanciers en ce qui concerne leur effort supplémentaire au-delà de l’Initiative PPTE. Fallait-il annuler la dette alors qu’elle était soutenable ? Pourquoi utiliser tant de mécanismes différents au risque de compromettre la lisibilité de l’action du Gouvernement français ? La perspective du refinancement agit comme une incitation à rembourser. Le fait que le Mozambique ait été en état de rembourser ponctuellement tient à l’importance de ses réserves de devises, un facteur qui peut ne pas se retrouver dans d’autres pays ni dans le futur.

Le C2D s’inscrit dans le PARPA et dans les politiques sectorielles. Toutefois, le PARPA est un document nécessairement très général, ce qui a facilité l’articulation avec les points d’affectation du C2D, qui n’ont pas été sélectionnés à partir d’une analyse des besoins de financement prioritaires découlant du PARPA. En revanche, les priorités géographiques du C2D ne correspondent que partiellement avec les zones les plus pauvres. La réduction des inégalités n’a pas fait l’objet d’une attention particulière. Les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) n’ont pas été pris comme référence.

Néanmoins, le choix a été fait dans la hâte, ce qui a nui à la qualité du processus. L’étude du projet cocotier, déjà ancienne, n’a pas été actualisée alors que la maladie avait progressé. Les coûts de construction des routes ont été sous-estimés. Certains modes d’exécution retenus impliquaient une forte mobilisation sociale, un choix respectable mais qui est contradictoire avec l’idée de ne pas laisser les sommes restituées s’accumuler sur le compte C2D de la Banque du Mozambique.

Les points d’applications permettent une bonne visibilité de l’aide française en dépit de la faiblesse des montants en cause. Cette visibilité a paradoxalement été facilitée par la multiplication des points d’affectation (chaque point d’affectation fait l’objet d’une nouvelle convention) et une relative concentration dans la province de Cabo Delgado, mais aussi par la possibilité ouverte par le C2D de financer une aide budgétaire. Celle-ci a permis à la France de participer au groupe des bailleurs de fonds (G17) qui sont le plus impliqués dans le dialogue avec le Gouvernement sur la lutte contre la pauvreté et la réforme de l’État. La participation active à la plate-forme de concertation liée au Fonds Médicaments qui a résulté dans la prise en charge de médicaments anti-rétroviraux a également bénéficier d’une visibilité certaine. Cette concentration accrue pourra favoriser l’émergence d’une nouvelle forme de visibilité, fondée sur un rôle actif de la France au sein de la plate-forme de concertation du ministère de la Santé ainsi que sur une contribution au développement et au suivi des politiques sectorielles.

Cohérence

Des synergies avec les autres interventions françaises. Des synergies existent avec les interventions antérieures de la coopération française, et avec l’aide française hors C2D (les pistes rurales, par exemple, sont liées au soutien à la filière coton financée antérieurement par l’AFD). Toutefois, le C2D a été en partie utilisé pour compenser la baisse des dotations budgétaires françaises pour l’aide publique au développement. De plus, le C2D était très dispersé, tant sur le plan sectoriel que géographique. Le C2D aurait pu chercher à construire des synergies sectorielles ou géographiques en son sein (on aurait pu prévoir les pistes rurales à Cabo Delgado ou en Zambésie, par exemple.)

Le C2D s’est aligné sur les priorités sectorielles définies par les autorités, sauf dans le domaine de la micro-finance, où il n’existe pas de politique nationale définie. Le C2D a cherché à inscrire ses points d’application dans les procédures nationales. C’est bien sûr vrai en ce qui concerne l’aide budgétaire, mais l’aide programme (le PISCAD ou le programme routier) s’inscrivent dans les politiques sectorielles nationales. En revanche, les programmes d’appui à la filière cocotier et le programme micro-finance sont gérés comme des projets classiques, de façon assez unilatérale.

Le C2D est un dispositif particulier à la France qui met en place des instances et des modalités spécifiques. En soi, il ne peut donc être considéré comme favorisant l’harmonisation de l’aide. La plupart des autres bailleurs de fonds méconnaissent le C2D, même si certains semblent intéressés à mettre en place des procédures analogues Mais, grâce à l’aide budgétaire, il a permis à la France de participer au G17 et à ses groupes de travail. Il en est paradoxalement résulté un gain en termes de participation aux organismes de concertation des bailleurs de fonds avec les autorités. Mais ceci résulte du fait qu’une partie du C2D a été affecté à de l’aide budgétaire globale, ce qui aurait pu se faire (difficilement il est vrai) sans le C2D. Le seul aspect spécifique apporté par le C2D (et apprécié par le G17, le Gouvernement mozambicain et les évaluateurs indépendants de l’action du G17) est la prévisibilité des décaissements de l’aide budgétaire.

Efficacité

Le C2D est évidemment sans équivalent en ce qui concerne la prévisibilité de l’aide. En revanche, l’absence de synchronisation entre ressources et emplois a conduit à l’accumulation de sommes importantes sur le compte C2D à la Banque du Mozambique. L’ampleur du problème a conduit à engager des montants supérieurs à celui du C2D. Malgré cela, le compte est créditeur à la fin juillet 2005 de plus de 8 millions d’euros. Le rythme de décaissement n’est pas un bon critère d’efficacité de l’aide, dans la mesure où des décaissements trop rapides peuvent générer des gaspillages, et où certains projets, notamment lorsqu’ils impliquent la participation des communautés, peuvent conduire au départ à un rythme de décaissement assez lent.

Le dispositif PPTE est plus souple au Mozambique que le dispositif du C2D. Il permet à l’État mozambicain de définir ses priorités en termes de dépenses publiques, et de disposer de sommes pour faire face à des urgences. En revanche, le dispositif C2D sécurise mieux les fonds, puisque ceux-ci sont conservés sur un compte spécial, et que chaque décaissement nécessite un avis de non-objection de la part de l’AFD. Ceci est important en cas de gel des dépenses publiques ou de problèmes de trésorerie.

La sécurisation des fonds est bonne, mais elle ne contribue pas au renforcement de la fiabilité de la chaîne de dépenses. Le contrôle des fonds étant plus étroit que dans l’initiative PPTE (compte spécial, avis de non-objection pour chaque décaissement), l’affectation des fonds aux actions prévues est mieux garantie. Évidemment, en contrepartie, cela réduit l’appropriation, crée un effet de distorsion sur l’affectation des dotations budgétaires par le Gouvernement, complique les circuits et ne favorise pas le renforcement des procédures nationales (sauf pour la partie qui va à l’aide budgétaire) - ce qui est la tâche du SISTAFE.

L’appropriation par le Gouvernement mozambicain est faible, mais le C2D, à travers l’aide budgétaire, a ouvert à la France la porte du dialogue sur les politiques. Les autorités mozambicaines ont formellement avalisé les actions qui lui ont été proposées. Leur montant est inscrit dans le budget de l’État et transite par le Trésor mozambicain. La large intervention de la France contraste avec le peu de réactions des autorités mozambicaines. Ceci s’explique sans doute par le souci du Gouvernement mozambicain de ne pas froisser un partenaire potentiellement important, et par la crainte des délais que toute modification pourrait entraîner.

En termes de dialogue sur les politiques, le C2D a permis à la coopération française de tenir une place au niveau du processus collectif organisé par le G17. La coopération française a utilisé avec succès la conditionnalité sur l’utilisation des fonds mis à disposition pour infléchir la politique de santé dans le sens de la mise à disposition de médicaments anti-rétroviraux. Tout ceci ne tient pas au C2D en tant que tel, mais à l’opportunité ainsi créée pour financer une aide budgétaire globale et sectorielle.

L’appropriation par la société civile est très en deçà de ce qui était prévu. En l’absence de COS, la société civile n’a pas participé à la préparation ni au pilotage du C2D. De plus, à l’époque du lancement du C2D, la société civile était peu structurée, et constituée en grande partie d’organisations de masse liées au Gouvernement. Toutefois, diverses formules ont permis de l’associer à la mise en œuvre et au suivi de certains points d’affectation : soutien à l’Observatoire de Pauvreté, un forum de concertation qui associe la société civile, appui à l’ONG spécialisée dans le suivi des réductions de dette (Groupe Mozambicain de la Dette), recrutement d’ONG comme opérateurs, association de la société civile à certaines structures de pilotage des projets. L’étendue de ces formules de substitution est cependant restée limitée, en raison notamment de la faible structuration de la société civile mozambicaine.

Dans le cadre du C2D, la coopération des entités françaises intervenant dans la coopération avec le Mozambique a été très bonne. Même si l’AFD gère les opérations, la relation avec l’Ambassade est restée étroite, et de nombreuses activités (notamment la participation aux très nombreuses réunions) ont été de fait partagées en fonction des disponibilités ou des compétences. Il est difficile toutefois de faire la part de ce qui est dû aux personnes en place de ce qui est dû au dispositif du C2D en tant que tel. Le C2D a facilité la mise en place du nouveau dispositif institutionnel de la coopération française.

Le volume d’aide budgétaire permis par le C2D est tout à fait marginal par rapport au total du financement extérieur net reçu par le Mozambique (1,2 % en 2004), et même par rapport à l’aide hors projets (2,8 % en 2004).

Le fait que les projets entrepris sous C2D soient TTC est un avantage important. En effet, les projets ont souvent enregistrés des problèmes ou des lenteurs liés au paiement des taxes ou à leur prise en charge par le bénéficiaire.

Efficience

La charge administrative est faible pour le Gouvernement mozambicain. Le C2D nécessite le respect de procédures spécifiques, ce qui crée une charge pour la partie mozambicaine, mais cette charge est jugée peu importante compte tenu du petit nombre d’opérations de décaissement. Toutefois cela ralentit les opérations, surtout au niveau du ministère des Finances, compte tenu du petit nombre de cadres qualifiés et de la multiplication des procédures spécifiques pour de nombreux bailleurs de fonds. De plus, les circuits sont compliqués, surtout dans le cas de l’aide budgétaire.

En termes financiers, le coût n’est pas négligeable pour le Gouvernement mozambicain. Il résulte de l’immobilisation de fonds en devises durant environ un mois par an, à quoi s’ajoutent les coûts de transferts de fonds proprement dits. Les sommes immobilisées par le Gouvernement ne sont pas rémunérées (contrairement à ce qui se passerait si le compte C2D était intégré au compte unique du Trésor en voie de création).

Pour la partie française, le premier C2D a probablement entraîné des coûts élevés, tant en termes administratifs que financiers. Il est difficile de les chiffrer précisément (coût de gestion par l’agence AFD à Maputo, de la gestion par le poste, du suivi au niveau de l’AFD et de ses ministères de tutelle). Mais ce coût élevé est difficile à interpréter, puisqu’il résulte aussi du fait qu’au même moment, les autres sources budgétaires de l’aide française se sont taries, les coûts fixes demeurant.

La complexité du dispositif français est contre-productive. Même si tout se passe bien au niveau de la coordination locale des institutions françaises, le problème se pose en ce qui concerne la coordination avec Paris. Une autonomie de gestion est consentie à l’agence locale de l’AFD en matière financière (elle peut donner l’avis de non-objection sur les décaissements du C2D) mais les décisions les plus importantes concernant les projets, relèvent des sièges parisiens, alors même que le suivi quotidien s’effectue sur place.

Le délai de trois ans retenu pour les C2D ne se justifie ni en termes d’adéquation au PARPA, ni en termes financiers, ni en termes de gestion. En témoigne le sur-engagement du premier C2D et la signature de contrats avec les opérateurs sur des durées plus longues que trois ans.

La dispersion des actions réduit l’efficacité de l’action française. L’efficacité du premier C2D a été réduite par la grande dispersion des actions prévues, tant sur le plan sectoriel que géographique. Comme cela a été préconisé, et fait par la suite, une plus grande concentration aurait permis d’améliorer le suivi, de réduire les coûts et de spécialiser davantage les cadres chargés du suivi.

Impact

Le désendettement du Mozambique est très important depuis 1998, notamment grâce à la première initiative PPTE (1996). La contribution du C2D à ce processus est marginale, et il en va de même de sa contribution aux équilibres de la balance des paiements et du budget.

La réduction de dette opérée dans le cadre du C2D n’est pas additionnelle dans le cas du Mozambique, au sens où elle viendrait s’ajouter à l’aide versée avant le C2D. Au contraire, l’aide publique hors réduction de dette s’est plutôt réduite, mais cette réduction serait encore beaucoup plus marquée sans le C2D (le C2D représente à peu près la moitié de l’APD nette en 2003). Le C2D a été une opportunité « miraculeuse » pour pallier en apparence la réduction drastique des crédits d’aide au développement français au début des années 2000.

Il est prématuré d’évaluer l’impact du C2D sur la réduction de la pauvreté et des inégalités. De toute façon, l’évaluation de cet impact est chimérique dans le cas de l’aide budgétaire. La performance du Mozambique est jugée satisfaisante en termes de mise en œuvre du PARPA, même si les inégalités persistent. L’effet positif du C2D est plus visible dans le domaine de la santé. La disponibilité des antirétroviraux est le résultat de la liaison du financement français à l’achat spécifique de ces produits.

Viabilité

Dans le cas des C2D, poser le problème de la viabilité est assez ambigu, puisque le C2D n’est pas un mécanisme pérenne. Les sommes qui font l’objet de la remise de dette se réduisent assez rapidement, ce qui devra conduire à une modification de la façon de procéder. Si l’on veut conserver le même niveau d’intervention au Mozambique, il faudra augmenter progressivement les dotations hors réduction de dette.

Recommandations

La situation du Mozambique est assez particulière (C2D moyen, bon dispositif institutionnel pour l’aide budgétaire, situation des finances publiques favorable, etc.). Les recommandations doivent s’apprécier en fonction de ce contexte.

Dans la mesure où la principale avancée permise par le C2D du Mozambique a été de permettre à la France de prendre part au dialogue instauré dans le cadre de l’aide budgétaire non affectée et sectorielle, il semble que la meilleure solution serait d’affecter la totalité des échéances restant à l’aide budgétaire, si possible non-affectée (c’est ce qui a été fait à Madagascar), dans la mesure où le cadre financier et budgétaire le permet. Toutefois, au Mozambique il existe maintenant un bon ancrage dans le domaine de la santé, et il faut aussi poursuivre les actions entreprises.

Les objectifs généraux des C2D devraient être précisés et hiérarchisés, de manière à pouvoir arbitrer entre les objectifs contradictoires (lutte contre la pauvreté et décaissements rapides, harmonisation de l’aide et visibilité de l’aide française, etc.). En outre, des objectifs spécifiques à chaque C2D devraient être définis de commun accord avec le Gouvernement et les autres acteurs locaux, en coordination avec les autres partenaires extérieurs. Ces objectifs spécifiques devraient en particulier préciser le contenu spécifique à donner, dans le cadre du C2D, à la lutte contre la pauvreté et la réduction des inégalités, en accord avec le DSRP.

Les C2D devraient être mieux adaptés au cadre institutionnel des pays. Il conviendrait notamment d’organiser systématiquement le dialogue sur les points d’application avec le Gouvernement, la société civile et les autres partenaires. Il n’est pas souhaitable de développer des instances de concertation spécifique pour le C2D. Au contraire, il conviendrait de renforcer les structures de concertation existantes. Le cas échéant, des actions spécifiques doivent être considérées pour renforcer les capacités de la société civile.

Dès le départ, les conventions doivent définir les systèmes de suivi et d’évaluation des points d’affectation. Cela implique qu’il est nécessaire de rédiger un cadre logique pour chaque convention d’affectation. En ce qui concerne l’aide budgétaire non affectée, il n’y a pas lieu de développer de système de suivi-évaluation particulier, mais plutôt de s’assurer que le Gouvernement a mis en place un système de suivi-évaluation performant, dont le renforcement pourrait être soutenu le cas échéant.

En ce qui concerne l’aide-projet, les systèmes de suivi-évaluation qui seront mis en place devront être articulés avec les systèmes de suivi du DSRP et des politiques nationales.

Il n’y a aucune raison de conserver en toutes circonstances un C2D de trois ans. Il serait judicieux de le faire correspondre à la durée du DSRP ou des cadres de dépenses à moyen terme. Il serait intéressant d’allonger autant que possible les durées des C2D (ou des conventions propres à chaque point d’affectation). Le C2D offre la possibilité d’une prévisibilité des flux sur une vingtaine d’années, ce qui est tout à fait exceptionnel. Cette prévisibilité devrait être exploitée pour mener des actions de développement dans le long terme.

L’aide budgétaire doit être considérée comme une action de développement à part entière. L’orientation générale vers l’aide budgétaire ne doit pas être perçue comme répondant au seul désir de décaissements rapides. Cela signifie qu’il faut y mettre les moyens, notamment ceux de la coopération française en termes de personnes qualifiées sur le terrain pour promouvoir un dialogue sur les politiques de haut niveau. Il convient également de renforcer les capacités nationales, éventuellement à travers une assistance technique. Celle-ci ne doit pas être destinée à la gestion de l’aide française, mais à l’amélioration des procédures pérennes de l’administration publique. L’évaluation de l’aide budgétaire devra être effectuée au moyen d’indicateurs définis au préalable en cohérence de préférence avec des indicateurs existants. Enfin, l’accroissement de l’aide budgétaire ne doit pas conduire à éliminer totalement l’aide projet. Cependant, il faudrait définir précisément des critères (par exemple innovation, soutien à la société civile, prise en compte des réalités de terrain,) qui justifient le recours à cette modalité.

Une plus forte concentration sectorielle des actions devrait être recherchée, de manière à renforcer l’impact du C2D, diminuer les coûts de gestion, faciliter le suivi et une participation active aux mécanismes de concertation sectorielle, de nature à maintenir une bonne visibilité de la France.

La cohérence des actions de l’aide française doit être renforcée. Les synergies doivent être systématiquement recherchées. Le ciblage des actions doit évidemment tenir compte des stratégies existantes dans le pays, mais aussi de l’existence de secteurs sous-financés et des orientations générales de l’aide française (notamment en termes de réduction des inégalités, de promotion des femmes, etc.) Le dialogue sur les politiques peut permettre à la France de mettre en avant des orientations non prises en compte par les autorités.

Il faut rechercher une simplification des circuits financiers, notamment en ce qui concerne l’aide budgétaire, de manière à les rendre plus rapides et moins coûteux. Ceci n’est pas facile, dans la mesure où il existe beaucoup de contraintes : le remboursement doit être avéré, le refinancement inscrit comme APD. L’AFD doit respecter le cadre réglementaire des établissements financiers publics ainsi que les règles définies par le Memorandum of Understanding (MoU) qui règle l’aide budgétaire. Il faut enfin que le Trésor mozambicain conserve l’initiative des transferts. Néanmoins, une solution innovante devrait être recherchée pour le cas particulier du C2D en tant que dérogation au MoU.

Le rythme des décaissements doit être considéré comme un indicateur de dysfonctionnements éventuels, et non comme un objectif. Une programmation réaliste des décaissements, et un recours accru à l’aide budgétaire doivent permettre de résoudre le problème de l’accumulation des sommes sur le compte du C2D à la Banque du Mozambique.

L’additionnalité des réductions de dette par rapport à l’aide publique au développement (APD) pour chaque pays ne peut être considérée comme un objectif. Il faut cependant veiller à ce que les apports français ne varient pas fortement et que les actions entreprises puissent être financées, de manière à ce toutes les promesses faites soient tenues.

Il faut revoir la rémunération de l’AFD. Si cette rémunération n’est pas accrue, il faut en tirer les conséquences en termes d’implication de l’AFD dans la gestion des points d’application. L’implication de l’AFD pourrait se limiter dans ce cas au suivi des actions, qui seraient entièrement gérées par le Gouvernement mozambicain.

Le C2D n’a pas vocation à être pérenne, mais sa viabilité dépend de son insertion dans les instances pérenne de concertation entre les partenaires au développement, le Gouvernement et la société civile.