Les moyens et les contrôles
Conférence des ambassadeurs, 26.08.2004
Le budget
Un budget pour 2004 de 4 224,46 M €
Le budget du ministère des Affaires étrangères pour 2004 s’établit en loi de finances initiale (LFI) à 4 224,46 M€, enregistrant une augmentation de 2,6 % (+ 107 M€) par rapport à la LFI 2003.
Une solidarité gouvernementale assumée dans la rigueur budgétaire
Conformément aux orientations du Premier ministre, le Ministère a pleinement participé à l’effort de rigueur budgétaire, qui s’est traduit tout d’abord, en matière d’emplois et de rémunérations, par la baisse de 4,2 % de la masse salariale entre le projet de loi de finances (PLF) 2003 et le PLF 2004. La diminution des effectifs - moins 116 emplois - équivaut à un taux de non-renouvellement de 46 % des départs à la retraite. Les effectifs budgétaires atteignent ainsi 9 293 emplois en 2004 (soit 3 927 agents à l’Administration centrale et 5 366 à l’étranger).
En second lieu, la baisse de 2% des frais de fonctionnement de l’Administration centrale et du réseau a participé de cet effort de maîtrise de la dépense. Enfin, certaines dotations budgétaires, bien que jugées insuffisantes, n’ont pu être augmentées (crédits d’intervention notamment). Le Ministère n’en préserve pas moins les domaines vitaux de son action au profit, principalement, du rayonnement de la France et des intérêts des Français à l’étranger.
Les cinq axes prioritaires du budget 2004 du Département
Une politique de présence et une stratégie d’influence ont été mises en œuvre selon cinq axes prioritaires :
- poursuivre la consolidation de notre aide publique au développement, conformément à l’engagement du président de la République de l’augmenter de 50 % en cinq ans ;
- veiller à la sécurité des Français à l’étranger ;
- assurer la sécurité, la cohérence et l’efficacité du réseau des services de l’ Etat à l’étranger ;
- conforter le rayonnement linguistique et culturel par un soutien réaffirmé et amplifié à la francophonie ;
- mener à bien, par un financement ambitieux, la réforme de l’asile.
Un budget au service de la modernisation du Ministère
Impulsée par la stratégie ministérielle de réforme (SMR), la modernisation du Ministère trouve notamment sa traduction dans l’expérimentation de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la généralisation de la globalisation des crédits, la mise en place du nouveau système de gestion comptable Accord 1 bis.
Le Ministère a lancé dans cinq pays (Allemagne, Chine, Espagne, Italie, Royaume-Uni) une expérimentation de “budget-pays LOLF” qui permettra aux ambassadeurs de tester la fongibilité asymétrique des crédits de rémunération vers les crédits de fonctionnement, le mouvement inverse n’étant pas autorisé par la loi organique, au sein du titre III (moyens des services), en contrepartie d’un renforcement du contrôle de gestion dans le cadre de la recherche de la performance. Ce projet permettra de tester l’adaptabilité de notre outil diplomatique, consulaire et de coopération aux nouvelles règles de gestion publique en vigueur à compter du 1er janvier 2006.
Cette expérimentation va de pair avec la poursuite de la modernisation de l’outil de gestion dans les postes qui se traduit par la globalisation des crédits de fonctionnement, facilitant les économies d’échelle. Le pendant de cet effort de modernisation est le maintien de la priorité accordée à la formation qui, en 2004, bénéficie de 5 M€ (tous chapitres budgétaires confondus), notamment dans le cadre du projet ACCORD 1 bis, progiciel de gestion intégrée auquel le Ministère s’est raccordé au printemps.
Données sur l’évolution des ressources financières et humaines du ministère en 2004. Voir les graphiques : Cliquez ici.
Dans le cadre de son programme annuel, l’Inspection générale a inspecté 34 ambassades, 33 postes consulaires et 3 représentations permanentes. Elle s’est penchée sur les moyens de renforcer le travail en réseau dans des pays où nous disposons d’implantations multiples (Belgique, Chine, Etats-Unis, Grande-Bretagne, Italie) et sur les perspectives offertes par une approche régionale mieux pensée (Amérique centrale, pays andins). Pour la première fois, l’inspection du réseau américain a associé l’Inspection générale des Finances et le Contrôle général des armées.
L’Inspection générale a consacré une part de ses activités encore plus importante que dans le passé aux audits qui lui ont été confiés par le Ministre ou dans un cadre interministériel. Ont ainsi été examinés le service des systèmes d’information et de communication, les services implantés à Nantes et la Maison des Français de l’étranger. Dans le cadre du Comité interministériel d’audit des programmes, mis en place dans la perspective de la LOLF, l’Inspection générale a participé à l’audit du programme “Rayonnement culturel et scientifique” du Ministère et du programme “Emploi outre-mer” du ministère de l’Outre-mer. Elle a par ailleurs été étroitement associée à la mission confiée par le Premier ministre au préfet Le Bris sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’ Etat à l’étranger. Dans les postes, son travail d’audit a porté sur le logement des agents à Londres, New York et Tokyo, ainsi que sur la mise en œuvre du “contrat désendettement/développement” au Cameroun.
S’inscrivant elle-même dans le processus de modernisation du Ministère, l’Inspection générale s’est attachée à rénover ses méthodes et la présentation de ses rapports, organisés désormais autour de quelques thématiques ciblées.
Le rapport annuel de l’Inspection générale, public depuis 2003 et consultable sur le site France-Diplomatie, présente de manière plus détaillée ses activités de l’année 2004 et ses réflexions sur quelques sujets transversaux : l’adaptation et la rationalisation du réseau diplomatique, consulaire et culturel ; le travail en réseau ; la politique des ressources humaines ; le rôle des ambassadeurs dans le pilotage stratégique de notre aide au développement.
Assemblée nationale.
L’évolution du pilotage et du contrôle de la dépense
La recherche de l’efficacité et la mesure de la performance au moyen de nouvelles règles budgétaires et comptables sont au cœur de la mise en œuvre de la LOLF, ce qui conduit à renforcer les différents contrôles, internes et externes.
Le Ministère a ainsi étayé ses outils de contrôle (tableaux de bord d’indicateurs, analyse des coûts, analyse comparative), la démarche de performance imposant de doter les responsables publics d’outils de gestion efficaces.
Ce travail est coordonné par une cellule de contrôle de gestion ministérielle rattachée au directeur général de l’administration. Elle s’appuie sur un réseau de contrôleurs de gestion en phase de déploiement, qui interviendront auprès des responsables de programme et des ambassadeurs.
Dès l’automne, le Ministère a par ailleurs présenté au Parlement des avant-projets de ce que seront les projets annuels de performance des programmes (PAP) institués par la LOLF. Ces documents présentent le budget du Ministère de manière plus lisible (par politique publique) et regroupent les principaux objectifs et indicateurs de performance associés aux demandes de crédits. La préparation de cette préfiguration des PAP a permis de mesurer l’enrichissement apporté, par le dialogue budgétaire avec le Parlement, voulu par les rédacteurs de la loi organique.
La Cour des comptes voit également son rôle transformé par la loi organique, notamment dans le travail qu’elle effectue pour le Parlement. Dans ce cadre, elle s’est par exemple intéressée à la définition des objectifs et indicateurs de performance du Ministère. Enfin, son rôle traditionnel de contrôle du bon emploi des fonds publics s’est concrétisé par plusieurs enquêtes relatives au MAE ayant fait l’objet de publications, notamment sur l’enseignement français à l’étranger (rapport annuel) et l’accueil des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration (rapport particulier).
Cour des comptes.
Annoncé par le Ministre le 7 juin, le projet de site unique du Ministère vise à regrouper en un seul site à Paris l’ensemble de ses agents - un peu plus de 3 000 aujourd’hui -, à l’exception de ceux en poste à Nantes et des agents des archives et de la valise diplomatique, qui seront regroupés à La Courneuve, dans un bâtiment à construire affecté à ces deux services.
Ce projet entraînera une amélioration sensible du fonctionnement du Ministère, actuellement éclaté entre onze sites différents à Paris. Il sera l’occasion de réaliser des économies de fonctionnement importantes et permettra de réaliser progressivement des économies d’emplois liées à la réduction des besoins en logistique (gardiennage, navettes, entretien, etc.).
Le projet ne doit pas entraîner de charge d’investissement nette pour l’ Etat : il doit donc être financé par la vente des immeubles domaniaux dont le Ministère est affectataire. Un comité de pilotage du projet, comprenant les représentants du personnel du Ministère, se réunit régulièrement sous la présidence du Ministre.
La préparation du projet se développe selon trois axes :
La valorisation des immeubles domaniaux : déjà rendue nécessaire par la LOLF, l’évaluation précise de la valeur de marché des immeubles domaniaux occupés par le Ministère est indispensable pour chiffrer a priori la faisabilité de l’opération. Elle a été confiée au cabinet Ernst et Young. La direction des Domaines procèdera de son côté à une évaluation.
Le programme de l’opération : la préparation d’un programme fonctionnel permettra au Ministère d’évaluer précisément les besoins en surface à l’horizon 2008-2010. La préparation du programme a été attribuée au cabinet Polyprogramme, qui a notamment réalisé le programme de l’ambassade de France à Pékin. Il commencera ses travaux en février et proposera un programme fonctionnel au plus tard en avril 2005. La surface nécessaire indicative est de 60 000 m2.
La recherche d’un site : elle a été menée directement par le Ministère, qui a présenté au Ministre et au comité de pilotage du projet le résultat des recherches. Plusieurs sites paraissent possibles, à Paris et dans la très proche banlieue. Le Ministre a exprimé ses préférences, et entamé divers contacts avec les élus de Paris et de deux communes de banlieue. A ce jour, aucune décision n’a été prise et le choix devrait intervenir dans le courant de l’année 2005. Le Ministère devrait être dans ses nouveaux locaux à la fin 2009.
Réunion hebdomadaire des directeurs dans le bureau du
Secrétaire général, M. Jean-Pierre Lafon.
Femmes et hommes du Ministère
La gestion qualitative demeure au cœur des préoccupations et des priorités de la Direction des ressources humaines, qui poursuit ses efforts vers une meilleure connaissance des agents, davantage d’équité entre hommes et femmes et, pour les recrutés locaux, un renforcement de nos capacités d’adaptation aux situations de crise.
L’évaluation réformée a constitué un chantier important, même si les résultats demeurent contrastés, surtout en matière d’outils de gestion informatique et de retards .
La DRH a veillé à la parité hommes-femmes au sein des jurys de concours et des instances paritaires, les CAP ayant été paritaires également du côté de l’administration. Une étude a été engagée sur les différents aspects de la parité au Ministère, recrutements, avancements, difficultés spécifiques aux carrières féminines. Les premiers résultats ont été présentés au comité technique paritaire de décembre ainsi qu’un plan pluriannuel d’action portant sur l’encadrement supérieur, la nomination des femmes à des postes stratégiques, notamment dans le réseau diplomatique, la poursuite des actions en faveur des conjoints et de la mobilité.
L’amélioration de la situation des recrutés locaux s’est poursuivie avec 35 grilles revalorisées, portant ainsi le nombre de cadres salariaux rénovés à 140 sur 160. La couverture sociale a connu des progrès dans plusieurs postes. Un groupe de travail sur la gestion des personnels de recrutement local a été institué avec les organisations syndicales, afin de renforcer le dialogue social.
Face à des situations d’urgence, la DRH a répondu aux demandes des postes en augmentant le nombre de missionnaires de renfort (53 missions de longue durée dans 46 postes et 13 missions de courte durée). La gestion des crises à Charm el-Cheikh, Port-au-Prince, Abidjan et en Asie a mobilisé pour la cellule de crise environ 1 120 volontaires et 38 missionnaires de soutien envoyés dans les postes.
Deux avancées importantes ont été réalisées en matière de gestion des corps : la nouvelle mobilité statutaire et la réforme du corps des conseillers des Affaires étrangères dont l’entrée en vigueur est prévue pour le premier semestre 2005.
La réforme du décret de 1997 sur la mobilité statutaire a trouvé son aboutissement dans un texte qui oblige les conseillers des affaires étrangères à effectuer une période de deux ans hors du Ministère et qui élargit les possibilités de mobilité aux entreprises privées, aux collectivités locales et à d’autres administrations, y compris étrangères.
Le Protocole instruit les candidatures des ressortissants étrangers et des Français résidant à l’étranger à une distinction dans les ordres nationaux de la Légion d’honneur et du Mérite.
En proposant au Ministre de distinguer des personnalités françaises ou étrangères, hommes et femmes dont l’action, l’œuvre ou la carrière sont remarquables, les postes diplomatiques et consulaires disposent d’un instrument qui permet de récompenser, de regrouper et de motiver un réseau d’influence et de rayonnement sans équivalent.
En 2004, 1 243 dossiers ont été instruits, dont 828 pour des ressortissants étrangers, provenant de 74 pays, et 415 pour des citoyens français.
- sur les 828 candidatures étrangères proposées - dont seulement 74 femmes -, 646 nominations ou promotions, dont 50 femmes, dans les ordres nationaux de la Légion d’honneur ou du Mérite ont été signées par le président de la République et prononcées par la grande chancellerie de la Légion d’honneur. Il est à noter que ces nominations comprennent, à titre exceptionnel, 390 candidatures d’anciens combattants alliés, provenant de 14 pays, retenues dans le cadre du 60e anniversaire des débarquements de Normandie et de Provence et de la libération de la France.
- sur les 415 candidatures françaises (comprenant 76 femmes), dont 370 venant de 57 pays et 45 de France, 144 propositions au total, dont 45 femmes, ont abouti à une nomination ou à une promotion dans les deux ordres nationaux.
Le bureau des distinctions honorifiques a en outre étudié puis proposé aux Ministères compétents 395 candidatures étrangères et 185 candidatures françaises à une nomination ou promotion dans les ordres ministériels des Arts et Lettres et des Palmes académiques.
La dimension européenne
Elle concerne d’abord la modernisation du réseau diplomatique, consulaire et culturel dans l’Union européenne, pour tenir compte de l’intégration communautaire croissante et adapter au développement d’un espace de liberté et de citoyenneté commun les missions que remplissent nos postes. Actuellement, la France mobilise environ 30 % de ses moyens dans les domaines culturel et consulaire dans l’Union à 25. Le Ministère a donc été amené à engager un plan d’aménagement du réseau, en fermant quelques postes, en créant des pôles d’activité à l’échelle nationale, par exemple l’ Etat civil des Français en Allemagne à Berlin, la délivrance des visas à Francfort, adossés à des consulats généraux ou consulats aux dispositifs réduits, qui continuent de remplir leurs missions de protection et de service public de proximité, mais laissent aux administrations nationales l’instruction des dossiers. Ainsi déchargés d’une part de l’administration, les consulats concernés sont réorientés vers des missions de développement culturel et politique.
La dimension européenne imprègne les coopérations bilatérales avec les Etats membres, au premier rang desquelles figurent celles, anciennes, avec les partenaires allemand et britannique. 2004 a été marquée par la décision des ministres français et allemand de construire un bâtiment d’ambassade commun et un centre culturel conjoint ouvert en juin à Ramallah, en Cisjordanie, dont les premiers résultats de fréquentation sont à la mesure des espoirs. L’année a également vu la multiplication des accueils croisés de diplomates français et allemands, dans les capitales comme dans quelques postes (Lilongwe, Herat) et leur extension au domaine de la coopération internationale et du développement. La France et l’Allemagne entendent aussi renforcer les solidarités de leurs appareils diplomatiques en étendant les “colocalisations” au domaine consulaire.
Avec le Royaume-Uni, le Ministère a entrepris de conclure un accord intergouvernemental qui permettra d’étendre les traditionnels échanges de diplomates au secteur du développement.
Plus généralement, des contacts ont été noués pour développer les échanges de diplomates avec d’autres Etats membres et le Ministre a marqué son souhait que des implantations immobilières européennes plurilatérales soient envisagées.
Tous ces efforts de rapprochement s’inscrivent dans la perspective de création d’un service européen d’action extérieure dont le format, les attributions et les moyens ont fait l’objet de travaux prospectifs.
M. Schrameck, ambassadeur de France à Madrid,
remet les insignes d’officier de la Légion d’honneur à
M. Jesus de Polanco, président du groupe multimédia PRISA.
Madrid, 11.11.2004
Autorité de qualification de sécurité pour l’ensemble du Ministère, le HFD a pour mission la protection du secret, la supervision de la sécurité des systèmes d’information, des règles de conservation et de classification des documents et l’application au Ministère des plans de défense et d’urgence.
Protection du secret : le HFD décide des autorisations à manipuler des documents classifiés (584 habilitations, 15 refus). En 2004, une réforme a restreint le périmètre des enquêtes d’habilitation au niveau “secret-défense”, liant son octroi à l’emploi et non plus seulement à la personne. Un catalogue des emplois au niveau “SD” a donc été réalisé pour l’administration centrale et est en cours d’achèvement pour nos ambassades. Le HFD a animé un groupe de travail pour simplifier les modalités de conservation des documents classifiés et un guide des utilisateurs a été diffusé.
Planification de défense : dans le cadre du plan Vigipirate et sous les directives du SGDN, une planification spécifique a été mise en place pour couvrir l’hypothèse d’une action terroriste contre nos intérêts à l’étranger, “Pirate-ext”. Le HFD a, d’autre part, préparé, en cas de crue centennale, un plan d’évacuation des locaux du Quai d’Orsay et du boulevard Saint-Germain avec repli sur le site de la rue La Pérouse.
Sécurité de nos implantations : un groupe de travail a formulé pour 2005 des recommandations pour améliorer la sécurité des accès des sites parisiens - en attendant le site unique - et nantais. Le HFD, également chargé des autorisations d’accès, a délivré plus de 4 000 badges et cartes professionnelles. La protection de nos implantations à l’étranger fait pour sa part l’objet de fréquentes réunions avec les services concernés - équipements de sécurité, personnels de surveillance -, comme de missions d’audits assurées par le HFD et son équipe (Washington, Pristina, Beyrouth) ou en appui de celles du comité de sécurité interministériel (Abuja, Lagos, Maroc, Riyad, Le Caire, Sanaa). Plus de 70% des recommandations émises ont été suivies.
Gardes de sécurité : l’une des attributions du HFD est d’assurer la gestion des gardes de sécurité issus de la police nationale (161) ou de la gendarmerie (323) affectés dans les postes En 2004, une formation commune de ces personnels a été mise en place. Le HFD a participé à la sélection et à l’envoi de gardes pour des missions ponctuelles (2 à 6 mois) dans les pays les plus exposés (108 gardes envoyés dans 18 postes : Bagdad, Kaboul, Pristina, Bogota, etc.).
Livre blanc sur le concept de sécurité : le HFD avait dirigé en 2003 les travaux d’un groupe interministériel chargé de définir les grandes lignes d’un concept de sécurité pour les implantations de l’ Etat à l’étranger. Ce document, adopté en 2004, a commencé à être appliqué. Il vise à professionnaliser la fonction sécurité, à créer des procédures là où elles n’existent pas et à améliorer la coopération des acteurs de la sécurité.
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Chronologie 2004