Enjeux transversaux

Sommaire

• 1) L’adaptation et la rationalisation du réseau diplomatique, culturel et consulaire
• 2) Le travail en réseau à l’étranger : état des lieux et perspectives
• 3) La politique des ressources humaines : culture du service public et performance
• 4) Le rôle de l’ambassadeur dans le pilotage stratégique de l’aide bilatérale au développement

L’Inspection générale a choisi de développer plus particulièrement dans ce rapport quatre grands sujets transversaux, cruciaux pour la modernisation du ministère.

1) L’adaptation et la rationalisation du réseau diplomatique, culturel et consulaire

Notre pays dispose d’un réseau diplomatique, consulaire et culturel particulièrement dense. Membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, il a la volonté de faire directement entendre sa voix dans toutes les capitales du monde. Héritier d’une riche culture, désireux de promouvoir sa création contemporaine, attaché à sa langue, il entretient un réseau important d’établissements culturels. Soucieux des intérêts de ses ressortissants installés à l’étranger, il met à leur disposition de nombreux services consulaires et apporte un soutien aux établissements scolaires suivant un programme d’enseignement agréé.

Mais à l’heure de la mondialisation, les missions traditionnelles de la diplomatie française sont amenées à évoluer. Les enjeux changent. Elle doit, encore plus que par le passé, accompagner et soutenir les intérêts de nos acteurs économiques. Certaines régions du monde se développent plus rapidement que d’autres. La globalisation des problèmes de société, l’articulation de notre politique, notamment en matière d’aide au développement, avec celle de l’Union européenne, et le traitement des conflits régionaux donnent une importance nouvelle à la diplomatie multilatérale. Les moyens budgétaires à notre disposition pour assumer ces missions imposent des choix stratégiques.

Dans ces conditions, notre dispositif doit s’adapter en combinant inventivité et rigueur.

L’adéquation des moyens aux politiques

L’Inspection générale est amenée à se poser en permanence la question de la bonne adéquation entre les moyens que nous déployons et les objectifs et priorités déterminés par nos autorités politiques. Le poids de l’Histoire et de décisions anciennes peut se traduire par un dispositif devenu disproportionné. L’une des réponses peut être l’approche régionale, en fait encore trop peu pratiquée, bien qu’elle ne doive pas faire l’objet d’une application dogmatique ou être présentée comme une panacée. Plusieurs types de régionalisation doivent être envisagés : en Afrique australe, l’approche régionale tend à s’organiser à l’évidence autour de la puissance dominante que constitue l’Afrique du Sud mais, en Amérique centrale, l’Inspection a préconisé une autre forme de répartition des tâches, après évaluation de nos priorités, entre nos postes selon des points forts thématiques. A titre d’exemple, une ambassade dans cette région pourrait centraliser l’état civil des Français alors qu’une autre serait en charge des visas étudiants.

L’expérience des « postes à gestion simplifiée », appliquée avec succès au Botswana, mérite également d’être développée, à condition de les doter de moyens modestes mais réels et d’un soutien approprié de l’administration centrale, là où nous voulons préserver une présence politique sans déployer un dispositif complet de coopération. A cet égard, la définition de « types » d’ambassade selon nos priorités et la taille du pays en cause devrait être accélérée. Enfin, inversement, de nouveaux besoins apparaissent : notre présence, qui constitue un enjeu stratégique, au sein du futur Service européen pour l’action extérieure, qui devrait voir le jour en 2006, ou dans les pays émergents ; le renforcement des effectifs, souvent trop réduits, dans les directions géographiques de l’administration centrale.

Redéfinir nos réseaux consulaire et culturel

Comme les années précédentes, l’Inspection générale a relevé que les services offerts par nos consulats aux Français à l’étranger étaient beaucoup plus complets et diversifiés que ceux fournis par nos partenaires, notamment européens. Des possibilités de rationalisation existent sans réduire l’attention portée à nos compatriotes installés ou de passage à l’étranger. Différentes pistes doivent continuer à être explorées selon les conditions locales : simplification des procédures administratives (par exemple la suppression des compétences notariales des consuls au sein de l’Union européenne, maintes fois recommandée par l’Inspection générale et qui est effective depuis le 1er janvier 2005) ; centralisation des fonctions consulaires dans la capitale avec le maintien de « consulats d’influence » ou de « délégations d’ambassade » dans des villes importantes, tout particulièrement en Europe ; meilleure division du travail entre les consulats dans un même pays avec une certaine spécialisation des missions ; promotion pragmatique de postes mixtes Consul général/conseiller économique et commercial ou Consul général/directeur d’institut culturel ; recherche d’une « mutualisation » des tâches consulaires au niveau franco-allemand et européen.

Ces évolutions doivent également concerner le réseau culturel. L’Inspection générale réfléchit ainsi à la nécessaire adaptation de notre réseau en fonction de l’évolution de l’offre et de la demande culturelles. Autant la formule classique du centre culturel peut jouer un rôle de référence dans une capitale de pays en voie de développement ou de régime autoritaire, autant sa pertinence doit être réévaluée dans de grandes métropoles européennes où l’offre culturelle est abondante et où l’action « hors les murs » doit être de plus en plus privilégiée, sans préjuger d’une politique audiovisuelle à l’échelle mondiale qui sera de plus en plus essentielle. Dans ce contexte, le réseau des Alliances françaises joue un rôle majeur pour la diffusion de la langue française et l’activité culturelle, et des contrats d’objectifs devront être conclus systématiquement entre l’ambassade et les Alliances locales.

2) Le travail en réseau à l’étranger : état des lieux et perspectives

Le programme de l’année 2004 comportait notamment des missions d’inspection en Belgique, en Chine, aux Etats-Unis et en Italie, pays où le ministère des Affaires étrangères dispose de services diplomatiques, consulaires et culturels aux implantations multiples et appelant donc un fonctionnement en réseau.

Travailler en réseau, c’est veiller à la cohérence d’ensemble et viser en permanence à parler d’une même voix ; c’est aussi rechercher les synergies, partager l’information, répartir ou mutualiser les tâches, harmoniser les pratiques et les procédures. La qualité du travail en réseau dépend pour l’essentiel du pilotage central et des outils de communication.

L’Inspection a constaté que le fonctionnement en réseau était déjà une réalité mais largement perfectible.

Le pilotage central d’un réseau s’exerce traditionnellement à travers les réunions annuelles.

Ces réunions rassemblent, sous la présidence de l’ambassadeur, les principaux services de l’ambassade et les chefs de poste consulaire. Elles sont en partie consacrées à l’animation du réseau consulaire et peuvent associer, selon les cas, les consuls honoraires.

Dans le champ culturel, des réunions annuelles du réseau permettent de débattre des grandes orientations et de traiter les sujets d’intérêt commun. La programmation culturelle fournit une autre occasion de débattre, au sein du réseau, des actions à mener au cours de l’exercice budgétaire à venir.

Depuis 2003, la modernisation du processus budgétaire fournit de nouveaux outils de pilotage au chef de poste. La notion de « budget pays » vise à lui donner la maîtrise des moyens dont sont dotées les diverses entités dépendant du ministère des Affaires étrangères (ambassade et postes consulaires). Dans une perspective interministérielle plus large, la « conférence d’orientation budgétaire », qu’il réunit à l’automne, lui permet d’obtenir une vision globale des moyens de fonctionnement des services de l’Etat dans son pays de résidence.

L’Inspection considère que ces rendez-vous périodiques sont très utiles mais gagneraient à être complétés par des vidéoconférences ou des conférences téléphoniques, comme le pratiquent couramment les missions économiques, ainsi que par des réunions de responsables opérationnels (notamment les chefs de chancellerie consulaire) de manière à s’assurer de l’harmonisation des procédures au sein d’un même réseau.

Par ailleurs, l’extension de la concertation à des pays voisins peut dans certains cas s’avérer bénéfique : l’Inspection a ainsi recommandé de renforcer les échanges entre nos implantations culturelles dans le Sud des Etats-Unis et celles du Mexique.

Le fonctionnement en réseau passe aussi par la mutualisation.

Dans le domaine consulaire, l’Inspection a constaté que la réforme engagée en Belgique n’avait pas été poussée à son terme ; il convient d’aller au-delà de la centralisation de l’état civil au consulat général à Bruxelles et de centraliser dans ce poste l’ensemble de l’activité consulaire de Liège et d’Anvers, transformés en consulats d’influence.

De même, dans le domaine administratif, l’Inspection a recommandé de rassembler les sept services en charge de la gestion des différentes entités dépendant du ministère des Affaires étrangères en Belgique au sein d’un service unique à Bruxelles. Une recommandation similaire a été formulée s’agissant du réseau comptable aux Etats-Unis, avec pour objectif, à terme, de centraliser à Washington la comptabilité de nos dix consulats répartis sur le territoire américain. Une première expérimentation débutera au printemps 2005 avec les postes de Miami et de la Nouvelle-Orléans. L’Inspection a également préconisé d’instituer un atelier de paye unique pour les recrutés locaux employés par nos postes en Italie.

La centralisation vaut également pour les revues de presse, souvent effectuées en ordre dispersé par les postes d’un même réseau et qui aboutissent à des redondances et à une déperdition d’énergie.

La clé du succès d’un fonctionnement en réseau réside dans les outils de communication et de travail partagé.

Partout, l’Inspection a constaté le caractère dépassé de nos systèmes d’information. S’il a constitué un progrès indéniable dans l’animation du réseau mondial, l’Intranet du Ministère des Affaires étrangères ne permet pas vraiment aujourd’hui de partager l’information et d’organiser le travail collectif entre les entités d’un réseau national.

Par ailleurs, nos instruments ne permettent pas de prendre en compte la dimension interministérielle de notre représentation à l’étranger. L’Inspection a ainsi préconisé, pour les Etats-Unis, de réfléchir à l’expérience acquise par la DREE en matière d’applications informatiques pour développer des outils partagés et interministériels, facilitant la circulation de l’information et le travail en réseau.

Enfin, la visibilité d’un réseau, pour le public, passe de nos jours par l’Internet. De ce point de vue, le portail Internet « La France en Chine », mis en place par notre ambassade à Pékin et qui offre un accès aisé et convivial à l’ensemble des services français, constitue un exemple à suivre.

3) La politique des ressources humaines : culture du service public et performance

A l’échelle de l’Etat, le ministère des Affaires étrangères est, malgré son réseau mondial, de taille modeste puisqu’il emploie au total 23 422 agents français et étrangers. Ceux-ci se caractérisent en général par un niveau élevé et diversifié de formation initiale et un dévouement marqué au service public ; il n’est que de penser à nos diplomates qui exercent leur métier dans des conditions difficiles, voire extrêmes, à l’étranger, par exemple en Iraq, en Afghanistan, en Côte d’Ivoire, en Haïti, ou à la mobilisation de nos postes et de l’administration centrale pour faire face aux conséquences du raz de marée du 26 décembre dernier en Asie. Ce dévouement à la chose publique se double d’une capacité réelle d’adaptation aux contextes locaux, bien entendu, mais aussi à l’impératif de modernisation qui traverse tout le ministère. L’Inspection générale voudrait à ce sujet formuler les remarques suivantes sur trois enjeux qui lui paraissent cruciaux.

Culture de l’évaluation et formation des agents

C’est en effet la formation qui doit permettre de remplir au mieux les objectifs individualisés et mesurables qui caractériseront la mise en œuvre de la LOLF à partir de 2006. Un effort significatif est consenti à l’heure actuelle dans le cadre de la « stratégie ministérielle de réforme », qui prévoit le doublement sur trois ans du budget de la formation. Celle-ci doit constituer un objectif permanent et mettre l’accent aujourd’hui sur quelques axes prioritaires : la préparation à la mise en œuvre de la LOLF, le management, la formation linguistique et informatique, les recrutés locaux.

A titre d’exemple, le recours accru, dans les postes, à des agents de catégorie C polyvalents, implique une combinaison de formations adaptées, en pratique aux fonctions de chiffreur, d’informaticien et de responsable de centre d’archives et de documentation (CAD), et une motivation individuelle affirmée. Force est de constater que tel n’est pas toujours le cas, pour des agents appelés à utiliser des matériels encore trop souvent vétustes. Il en résulte que les agents polyvalents sont trop fréquemment obligés de délaisser les archives pour se consacrer à la maintenance informatique comme l’Inspection générale a pu le constater dans de nombreux postes.

Enfin, les ambassadeurs et les chefs de postes consulaires bénéficient maintenant de stages spécifiques lorsqu’ils exercent pour la première fois leurs fonctions mais la formation à l’animation d’équipe devrait être, dans beaucoup de cas, mieux assurée et le souci d’une évaluation plus approfondie et plus rigoureuse de leurs collaborateurs mieux prise en compte.

Le dialogue social et la démarche participative

Le dialogue social a été instauré dans les postes où il faisait cruellement défaut. Il entre progressivement dans les mœurs mais il demande à être encore conforté. Il ne doit pas consister en une simple réunion d’information annuelle mais être mené en continu par les responsables hiérarchiques, qui doivent veiller à en informer régulièrement le ministère et obtenir de celui-ci des réponses en temps utile.

Dans ce contexte, l’Inspection générale ne peut que relever l’importance de définir et de faire appliquer une politique cohérente vis-à-vis des recrutés locaux. Le critère déterminant de l’emploi à l’étranger doit être le profil et l’adaptation de l’agent à sa mission. Dans beaucoup de cas, le ministère gagnerait à faire appel aux compétences locales, y compris pour des postes de responsabilité tels ceux d’attaché de presse, de responsable culturel ou de webmestre, avec pragmatisme et au vu des besoins de chaque poste. Quelques principes simples doivent guider la gestion des recrutés locaux : application du droit local sauf s’il est notoirement insuffisant, par exemple en matière de couverture sociale ; égalité de traitement entre employés locaux de nationalité française ou non ; nécessaire mobilité et polyvalence en fonction des besoins du poste. L’Inspection générale a ainsi recommandé, par exemple au Mali, une politique globale à l’échelle du poste sur ces bases.

Il est enfin frappant de constater que le ministère n’a pas encore exploré les gisements d’inventivité liés à une démarche participative : les « bonnes pratiques » ne sont pas assez diffusées ni même souvent reconnues, par exemple en matière informatique. L’initiative de notre Consulat général à Londres, qui a promu une utilisation innovante de l’Internet pour faciliter les démarches des Français et celles des demandeurs de visa, doit être à cet égard saluée.

Performance et motivation à long terme

Les agents, dans leur grande majorité, sont prêts à jouer le jeu de la culture d’objectifs et de résultats mais ils aspirent à des perspectives professionnelles plus motivantes. Celles-ci paraissent encore bien limitées pour les agents de catégorie C, en raison de la faible promotion interne résultant des textes en vigueur. Le Système informatisé des ressources humaines (SIRH), qui entrera en application en 2006, permettra de rationaliser et d’homogénéiser la politique du personnel et une véritable gestion prévisionnelle des effectifs devra être mise en place, alors que le ministère va connaître, comme le reste de la fonction publique, des évolutions démographiques et sociologiques majeures. Un effort inédit de planification et d’anticipation devra être mené, d’autant que la montée en puissance progressive du service européen pour l’action extérieure viendra à terme faire bouger les lignes. Dans des métiers impliquant par vocation la mobilité, et donc une certaine forme d’instabilité, le sentiment d’incompréhension, trop souvent répandu chez les agents, doit reculer au profit d’une meilleure prise en compte des parcours individuels, d’une réelle reconnaissance des mérites, d’un déroulement de carrière stimulant et diversifié et, dans la mesure du possible, plus prévisible.

Enfin, l’Inspection générale continue de déplorer que le recours, par ailleurs très bénéfique pour tous, à de jeunes stagiaires étudiants venant de France dans les postes, se fasse sans indemnisation, notamment dans les chancelleries diplomatiques. Le ministère compense ainsi des réductions d’effectifs d’ agents titulaires sans en assumer le coût. Ce système se révèle très discriminatoire puisqu’il repose sur les capacités financières des familles. On pourrait imaginer que soit créée une allocation financière minimale avec fourniture, là où c’est possible, d’un logement gratuit.

4) Le rôle de l’ambassadeur dans le pilotage stratégique de l’aide bilatérale au développement

A la faveur de ses missions au Cameroun, au Mali et au Rwanda, l’Inspection générale a contribué à la réflexion du ministère sur la mise en œuvre des décisions du 20 juillet 2004 du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), relatives notamment au rôle de l’ambassadeur dans le pilotage stratégique de l’aide bilatérale au développement.

L’Inspection générale s’est notamment attachée à explorer les voies du dialogue avec le pays partenaire, sous l’autorité de l’ambassadeur côté français, posé en principe par le CICID. Elle a préconisé la mise en place d’un comité d’orientation stratégique co-présidé par l’ambassadeur et le représentant désigné du gouvernement local, associant les principaux opérateurs de l’aide française, et chargé de la discussion et du suivi de la mise en œuvre du document cadre de partenariat prévu par le CICID. L’Inspection a également exploré les formes que devrait revêtir, pour être effective, la procédure de consultation de l’ambassadeur sur les projets de l’Agence française de développement (AFD).

Elle a souligné l’importance, dans le pays partenaire, d’une politique effective de communication publique sur l’aide française et de concertation avec les autres bailleurs de fonds, conduite sous l’autorité de l’ambassadeur.

Sans préjudice des redistributions d’emplois que permettra, au sein du ministère, la délégation à l’AFD d’opérations jusque là conduites en direct par nos ambassades, l’Inspection a contribué à la réflexion sur les moyens humains sur lesquels devrait pouvoir s’appuyer à l’avenir l’ambassadeur pour exercer pleinement son rôle de pilotage local de l’aide française. Cette expertise concerne les domaines de la macroéconomie, des finances publiques, de l’économie du développement, et de l’appui à la définition des politiques publiques globales. Elle devrait être réunie au sein des services de coopération et d’action culturelle (SCAC), pour les plus importants d’entre eux, ou via l’assistance technique de haut niveau déployée auprès des gouvernements partenaires. L’appui à la définition de telle ou telle politique sectorielle pourra s’appuyer également sur une assistance technique de ce type. L’ambassadeur devra par ailleurs à l’avenir pouvoir compter, encore plus que par le passé, sur la pleine collaboration du directeur de l’agence locale de l’AFD dans les secteurs de compétence anciens ou nouveaux de celle-ci. D’autre part, le rôle dévolu à l’ambassadeur de pilotage local de l’aide française devra être relayé plus fortement par les directions géographiques du ministère des Affaires étrangères : dans la logique des décisions du CICID, celles-ci doivent être invitées à intégrer plus avant la dimension développement dans notre politique bilatérale.

Enfin, l’Inspection générale a souligné la nécessité d’une réflexion entre les ministères de tutelle et l’AFD sur les obligations créées à celle-ci par son statut nouveau d’opérateur pivot de la coopération française, qui incluront notamment la prise en compte de nos priorités politiques, prise en compte qui devra être conciliée avec la logique de gestion de l’agence.