Politique étrangère et de sécurité commune

L’Europe existe-t-elle sur la scène diplomatique ? Les réponses sont incertaines ou partagées. De façon certaine cependant, la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) est aujourd’hui une réalité. Une réalité fragile, récente, imparfaite mais qui permet de façon croissante à l’Europe de s’exprimer d’une seule voix, de peser sur les grands équilibres mondiaux et d’intervenir dans les crises.

En effet, après une longue expérience de coopération politique européenne engagée dans les années 70, la fin de la guerre froide et la disparition d’un monde bipolaire ont offert à l’Europe une capacité d’initiative nouvelle conjuguée à la volonté de couronner ses réalisations économiques par un projet politique.

L’incapacité des Européens à se montrer collectivement à la hauteur de la crise des Balkans qui éclatait à leurs portes à partir de 1990 a catalysé cette volonté de construire une véritable politique étrangère et de sécurité commune, entrée en vigueur avec le traité de Maastricht en novembre 1993. L’ambition des Européens à travers cette nouvelle politique fut alors de contribuer eux-mêmes à la stabilité de leur environnement immédiat (Balkans, Moyen-Orient et Europe orientale), de faire de l’Europe un acteur global et de la doter des moyens de prévenir et de gérer des crises.

Le chemin parcouru depuis dix ans est considérable. L’ouverture de l’Union européenne sur l’extérieur, qui se cantonnait au départ aux questions douanières et commerciales ainsi qu’à l’aide au développement, n’a cessé de s’élargir sur le plan politique.

Le champ d’intervention diplomatique de l’Union européenne s’étend sur tous les continents. Il est aujourd’hui très peu de dossiers dans lesquels l’Union européenne n’a pas sa place, voire une place de premier plan : elle est membre du quartet sur le processus de paix au Proche Orient ; elle s’est faite, par l’intermédiaire de son secrétaire général / haut représentant pour la PESC, M. Javier Solana, le porte-parole de l’ensemble de la Communauté internationale dans le dossier nucléaire iranien ; elle a joué un rôle de premier plan dans la transition pacifique en Ukraine fin 2004 ; elle a supervisé, avec cinq pays membres de l’Association des nations du Sud-Est asiatique, la mise en œuvre de l’accord de cessez le feu à Aceh qui a mis fin à un conflit de plus de trente ans, puis supervisé le désarmement des milices et le retrait des forces indonésiennes ; au travers d’un soutien civil et militaire à l’opération de l’Union africaine au Darfour, l’Union européenne est intervenue pour venir en aide à des populations civiles durement touchées tout en renforçant les capacités africaines de réponse aux crises...

Le « réflexe européen » s’est considérablement développé : alors qu’il y a dix ans, le cavalier seul en matière de diplomatie ou de défense était le plus souvent la règle, il n’existe quasiment plus aujourd’hui de crise internationale qui ne soit pas immédiatement évoquée dans l’urgence à Bruxelles afin, d’abord, de connaître et de tester la réaction des partenaires, ensuite de définir une position européenne, puis d’agir au plan diplomatique sur le cours de la crise elle-même et enfin, le cas échéant, d’intervenir sur le terrain par une action de politique européenne de sécurité et de défense (PESD) civile ou militaire. Ce réflexe européen se développe aussi localement avec des initiatives de plus en plus fréquentes des chefs de mission sur le terrain. Ainsi, la crise suscitée par la publication dans certains quotidiens danois, de caricatures du prophète Mahomet, a été traitée d’abord à l’échelon européen, portée par la présidence et les interventions très actives de M. Solana, Haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Elle a donné lieu à une manifestation exemplaire de solidarité entre Etats membres.

L’habitude de ces échanges contribue progressivement à forger une culture diplomatique commune poursuivant l’objectif de contribuer à la paix et à la sécurité et dans laquelle chaque Etat membre apporte son expertise et ses convictions : l’Union n’aurait certainement pas agi en Ukraine de la même manière avant qu’après l’entrée de dix nouveaux Etats membres le 1er mai 2004, avec leur histoire et leur sensibilité propres. Le besoin d’apporter des réponses aux crises en Afrique s’est mutualisé depuis l’opération Artémis conduite par la France en République démocratique du Congo. L’attention portée historiquement à ce continent par quelques Etats membres s’étend progressivement à des partenaires de plus en plus nombreux. C’est ainsi l’Allemagne qui a pris la tête de l’opération EUFOR pour la sécurisation des élections en République démocratique du Congo et, outre la France, de nombreux autres Etats membres ont apporté d’importantes contributions, au premier rang desquels l’Espagne et la Pologne. La stabilisation des Balkans occidentaux, compte tenu du rôle historique de cette région dans la création de la PESC et de la gamme complète d’outils déployée, offre certainement le meilleur exemple d’une diplomatie conduite d’abord au niveau européen et portée par chacun des Etats membres qui s’en sentent individuellement investis.

Cette crédibilité acquise progressivement repose sur la vaste gamme d’instruments que l’Union européenne est susceptible de déployer en appui de son action diplomatique et dont ne dispose aucune autre organisation régionale dans le monde : politique commerciale conduisant à la conclusion d’accords préférentiels ou de libre échange ; politique de facilitation de visas et de réadmission ; action humanitaire ; instruments d’aide au développement susceptibles de mobiliser environ 7 milliards d’euros par an (fonds européen de développement compris) dans toutes les régions du monde. La perspective d’élargissement a certainement constitué le levier le plus puissant d’intervention de l’Union, comme l’ont démontré les efforts et les progrès considérables accomplis en quelques années seulement par les dix pays entrés le 1er mai 2004. Cette perspective est aujourd’hui offerte aux pays des Balkans occidentaux, comme l’a rappelé le sommet de Thessalonique en juin 2003. Enfin, l’Union européenne a renforcé, depuis 2003, ses capacités autonomes d’action grâce au développement de nouveaux outils dans le cadre de la PESD, qui est en quelque sorte pour l’Europe diplomatique l’outil et le catalyseur qu’a représenté la réalisation du marché intérieur pour l’Europe économique. La capacité de l’Union européenne à utiliser cette gamme complète d’outils fait sa force et sa spécificité. Beaucoup reste à faire pour progresser dans cette voie.

La PESC ne signifie pas une politique étrangère unique comme il existe une monnaie unique. Les Etats membres ne l’ont pas souhaité ainsi. A bien des égards, elle relève souvent plus de la méthode que de la substance. Elle dépend de la volonté et de l’engagement politique de chacun des Etats membres, qui restent la source de toutes les décisions. Contrairement au domaine communautaire (premier pilier) dans lequel le centre de gravité se situe autour de la Commission européenne qui dispose d’un quasi-monopole de l’initiative, le véritable moteur de la PESC est au Conseil.

La PESC est une politique jeune, imparfaite et fragile. Elle a donc besoin d’être consolidée et approfondie. La diplomatie européenne se trouve confrontée à plusieurs enjeux majeurs : poursuivre le développement de ses moyens, mieux faire fonctionner ensemble ces instruments et dégager une véritable ambition européenne commune, qui permette à l’Union de jouer à jeu égal avec les grands acteurs de la scène internationale.

Dans l’attente d’un aboutissement de la réflexion institutionnelle engagée en juin 2005 suite au rejet par la France et les Pays-Bas du projet de traité constitutionnel, le Conseil européen est convenu, à défaut d’un nouveau texte, de tirer le meilleur parti des possibilités offertes par les traités existants. Un des éléments est de développer une plus grande complémentarité entre les actions extérieures du premier et du deuxième piliers, à travers des mesures concrètes comme : l’amélioration de la capacité de l’Union à faire face aux situations d’urgence, aux crises et aux catastrophes ; l’échange de personnels entre la Commission et le secrétariat général du Conseil ; une représentation unifiée de l’Union européenne dans certains pays tiers par la fusion des fonctions de représentant spécial de l’Union et de délégué de la Commission européenne ; une politique de communication plus active et mieux coordonnée qui donne à l’ensemble de l’action extérieure européenne une plus grande visibilité.

A côté de ces améliorations de l’exécution de la politique étrangère européenne, c’est aussi le renforcement de sa conduite politique et de son pilotage qu’il faut améliorer. Si la guerre des Balkans fut le révélateur de l’absence d’une véritable politique étrangère européenne, la crise iraquienne a constitué la première crise d’adolescence de cette politique qui s’est manifestée par une absence et un silence total de l’Europe, faute de pouvoir arrêter une position. L’Union européenne n’a pas été épargnée par les critiques pour ne pas suffisamment se démarquer du reste de la communauté internationale devant l’escalade de la crise et des hostilités en Israël, au Liban et dans les territoires palestiniens.

C’est certainement des citoyens européens que peut venir l’impulsion nécessaire pour inciter les Etats membres à dépasser leurs divergences. Si les compromis à Bruxelles sont parfois difficiles, les citoyens et les peuples constituent l’élément le plus consensuel et le meilleur atout de la PESC. En effet, ceux-ci expriment le souhait, chaque fois qu’ils sont interrogés, que l’Europe pèse plus sur la scène internationale, les défende contre les nouvelles menaces comme le terrorisme, la prolifération nucléaire, les menaces environnementales, les pandémies et fasse rayonner leurs valeurs communes comme la promotion des droits de l’homme, la démocratie, la globalisation mieux maîtrisée, la solidarité, le développement durable.

Tirant les enseignements des divisions de la crise iraquienne, l’Union européenne a élaboré sur ce socle de valeurs communes le document fondateur que constitue la « stratégie européenne de sécurité ». Préparée par M. Javier Solana, adoptée au Conseil européen de décembre 2003, la stratégie européenne de sécurité expose la vision européenne des menaces et des enjeux en matière de sécurité et présente les moyens politiques, économiques et financiers pour y répondre. La PESC autorise la projection des convictions et de la force du modèle européen qui permet à l’Europe d’être écoutée. En dépit des imperfections et des lourdeurs de notre modèle, pour beaucoup de pays dans le monde qui sont encore, en Afrique, en Amérique latine ou en Asie, dans les balbutiements d’une intégration régionale, l’effort de construction que représente l’Union européenne reste un exemple.

L’Union européenne peut ainsi faire entendre sa voix particulière y compris sur des questions majeures et sensibles comme le conflit israélo-palestinien (tracé du mur de séparation, mise en place d’un mécanisme temporaire d’aide à la population palestinienne après les élections législatives de janvier 2006), l’opposition à la peine de mort, le soutien à la Cour pénale internationale, la lutte contre le réchauffement climatique, la promotion du modèle multilatéral régi par la règle de droit... Sur tous ces sujets, l’Europe parle d’une seule voix. Elle sait aussi faire entendre sa différence et, parfois, convaincre ses partenaires, en évoquant la question de Guantanamo au plus haut niveau avec les Etats-Unis, notamment à l’occasion du sommet de Vienne de juin 2006 ou en obtenant, par exemple, l’engagement de la Russie de signer le protocole de Kyôto en marge du sommet Union européenne-Russie de mai 2004.

A ce stade, l’ensemble européen, avec toutes ses imperfections, est le seul susceptible de dialoguer d’égal à égal avec les grands partenaires internationaux. Un enjeu essentiel pour l’Union européenne est qu’elle en prenne mieux conscience et s’emploie à cultiver avec eux, Etats-Unis, Russie et Chine en particulier, un dialogue plus équilibré et sans concession.

La politique étrangère et de sécurité commune est jeune et souvent méconnue. Elle constitue pourtant une dimension consubstantielle de notre action diplomatique et chaque diplomate se trouve maintenant confronté dans son action à une dimension européenne. Elle est de plus en plus présente aux yeux des citoyens, à travers des missions de gestion de crise sur les terrains les plus difficiles. Or, c’est trop souvent à travers les acronymes ésotériques de PESC, COREU, COPS, PESD, etc. que le premier contact a lieu. En articulation avec le guide de la PESD réalisé par la délégation auprès du comité politique et de sécurité de la représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, ce nouveau guide de la PESC a pour objectif de rendre plus familière cette dimension essentielle de notre action diplomatique. Il a pour objet de faire connaître ce qu’est la PESC, avec ses déceptions et ses succès, comment on la fait, ceux qui la font, directement ou indirectement et présente une approche opérationnelle afin de rendre la politique étrangère et de sécurité commune plus simple d’accès pour tous.

Mise à jour : septembre 2006.