Annexes

Sommaire

• Pourquoi une politique étrangère et de sécurité commune ?
• L’étape de la coopération politique européenne(CPE)
• Le traité sur l’Union européenne (traité de Maastricht)
• Le traité d’Amsterdam
• Les modifications introduites par le traité de Nice

 

Pourquoi une politique étrangère et de sécurité commune ?

La politique étrangère et la sécurité sont deux des attributs fondamentaux de la souveraineté des États. Il y a donc eu une réticence historique bien compréhensible, aggravée par l’échec de la communauté européenne de défense (CED) en 1954, à envisager un transfert de compétences, même partiel, en ce domaine -qui est totalement absent du traité de Rome. Deux mouvements historiques de fond ont cependant contribué au rapprochement des politiques étrangères européennes :

Une conséquence naturelle des développements de la construction européenne : L’intégration européenne a entraîné une meilleure compréhension mutuelle et a naturellement accru les intérêts communs : intérêts économiques et commerciaux, mais aussi valeurs partagées fondatrices de l’Europe démocratique. Elle a aussi conduit à imaginer un rapprochement des politiques étrangères en raison de l’accroissement de l’action extérieure de la Communauté économique européenne (CEE) (politique commerciale commune, accords internationaux et accords d’association, politique d’aide au développement), d’autant que les critiques n’ont cessé de se développer, dans le même temps, à l’encontre du “géant économique mais nain politique” européen. L’interférence croissante entre les questions économiques et commerciales et la politique internationale, illustrée notamment par le recours accru à des mesures de sanctions, a également joué en ce sens. Enfin, les élargissements successifs de l’Union européenne, au Royaume-Uni, à l’Espagne et au Portugal, ont naturellement élargi le spectre de ses relations extérieures au Commonwealth, à l’Amérique latine et aux autres pays lusophones et hispanophones.

L’influence des bouleversements internationaux :

La fin de la guerre froide a contribué à accélérer le processus engagé depuis les débuts de la construction européenne. La disparition du monde bipolaire, en offrant une capacité d’initiative nouvelle à l’Europe, a rendu inexcusable un statu quo de plus en plus contesté par les opinions publiques européennes. Dans le même temps, la CEE s’est trouvée investie au premier chef de la responsabilité d’assurer la stabilisation de l’Europe orientale. Enfin, face aux craintes d’un retrait américain qui se sont manifestées à la même époque, il importait de combler rapidement le retard politique de l’Europe.

L’éclatement de la crise des Balkans, à partir de 1990, a témoigné, s’il le fallait, de l’urgence pour l’Europe de lancer ce nouveau chantier, d’autant que ses élargissements prévus ou prévisibles imposaient dans le même temps de renforcer “l’acquis communautaire” pour éviter d’en faire une simple zone de libre-échange.

L’étape de la coopération politique européenne(CPE)

Le développement de la CPE

Le traité de Rome peut être perçu comme un contournement de l’obstacle politique par l’intégration économique, après l’échec, en 1954, de la communauté européenne de défense. Les Six n’ont renoué avec le dessein de l’Union politique qu’au sommet de La Haye, en décembre 1969. En réponse à une requête des chefs d’Etat et de gouvernement, les ministres des Affaires étrangères ont proposé en juin 1970 un développement « de la coopération dans le domaine de la politique étrangère ». C’est ainsi qu’est née la coopération politique européenne, qui a fonctionné durant plus de vingt ans, de manière pragmatique mais substantielle, en dehors du cadre communautaire. Les principales étapes de sa construction furent les suivantes :

 Le rapport Davignon (octobre 1970). C’est le texte fondateur de la coopération politique européenne, qui définit ses objectifs (harmonisation des positions, consultation et, le cas échéant, action commune) et ses instruments (réunions semestrielles des ministres des Affaires étrangères, réunions trimestrielles des directeurs politiques qui forment le comité politique). Ces mécanismes sont renforcés par les recommandations issues du rapport de Copenhague (juillet 1973) : réunions désormais trimestrielles des ministres et mensuelles du comité politique, création de groupes de travail, mise en place du réseau COREU, premiers communiqués de presse des Neuf.
 C’est lors du sommet de Paris (décembre 1974) - à l’issue duquel est créé le Conseil européen - qu’a été confié à l’Etat membre assurant la présidence de la Communauté un rôle qui par la suite ne fera que croître, notamment pour ce qui relève des relations avec les pays tiers. Dans le rapport de Londres (octobre 1981), est instituée la formule dite de la « troïka », associant à la présidence des représentants issus des présidences précédente et suivante.
 Le Titre III de l’Acte unique européen (février 1986), consacré à la coopération européenne en matière de politique étrangère, a entériné juridiquement quinze années de pratiques plus qu’il n’a apporté de véritables changements. L’Acte unique a renforcé tout de même la cohérence entre la coopération politique européenne et l’activité communautaire stricto sensu, et créé un secrétariat, basé à Bruxelles et placé sous l’autorité de la présidence.

Au total, la coopération politique européenne est restée un processus de concertation intergouvernemental fondé sur le consensus. Mais elle a été l’étape indispensable au lancement de la PESC. Vingt années de concertation de plus en plus systématique ont grandement contribué à une meilleure connaissance mutuelle mais aussi à un rapprochement réel des Européens sur la majeure partie des dossiers de politique internationale. Le climat de confiance et la meilleure compréhension entre Européens sont, avec le réflexe de la concertation permanente -unique dans la vie diplomatique internationale- et les instruments mis en place, les principaux acquis qui ont permis d’imaginer l’émergence d’une politique étrangère et de sécurité commune.

Le traité sur l’Union européenne (traité de Maastricht)

Le traité sur l’Union européenne (TUE, adopté à Maastricht le 7 février 1992, entré en vigueur le 11 novembre 1993) est à la fois l’aboutissement logique des vingt années de coopération politique européenne et une étape résolument nouvelle et ambitieuse. Dans son préambule, ses signataires s’y affirment « résolus à mettre en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune, y compris la définition progressive d’une politique de défense commune, qui pourrait conduire à une défense commune, conformément aux dispositions de l’article 17, renforçant ainsi l’identité de l’Europe et son indépendance afin de promouvoir la paix, la sécurité et le progrès en Europe et dans le monde ». Le traité de Maastricht institue à cette fin, dans un cadre institutionnel unique (« l’Union européenne »), une structure fondée sur trois piliers. La politique étrangère et de sécurité commune constitue le « deuxième pilier » de cet édifice. Nouvelle dimension de la construction européenne, elle conserve cependant des règles de fonctionnement proches des mécanismes intergouvernementaux, distinctes de celles qui régissent le premier pilier (affaires communautaires), et plus proche de celles gouvernant le troisième pilier (justice, affaires intérieures). Par rapport à la coopération politique européenne, la PESC innove sur trois points fondamentaux :
 le Titre V du TUE, consacré à la PESC, est plus ambitieux que le Titre III de l’Acte unique. La PESC couvre « tous les domaines de la politique étrangère et de sécurité ", y compris la “définition à terme d’une politique de défense commune » ;

 non seulement les Etats membres « s’informent mutuellement et se concertent au sein du Conseil sur toute question de politique étrangère et de sécurité », mais surtout ils « veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions communes », qu’ils défendent au sein des organisations et conférences internationales. Un Etat ne doit plus se désolidariser d’une position commune ;

 enfin, un nouvel instrument juridique est créé, en plus de la position commune : l’action commune, qui permet de mobiliser des moyens financiers de l’Union.

Le traité d’Amsterdam

La conférence intergouvernementale, qui s’est achevée lors du Conseil européen d’Amsterdam (juin 1997), a réformé la PESC de manière moins ambitieuse que ne le souhaitait la France. Mais ses résultats permettent aux Etats membres, s’ils utilisent pleinement les outils à leur disposition, d’avancer sur la voie d’une politique étrangère et de sécurité commune plus efficace, plus cohérente et plus visible. Le traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, est entré en vigueur le 1er mai 1999. Ses principaux apports en matière de PESC sont les suivants :
 en plus de l’institution d’un mécanisme d’abstention constructive, le nouveau processus de décision fait une plus grande place à la majorité qualifiée : il est créé à cette fin un nouvel instrument, la stratégie commune. Si celle-ci est adoptée à l’unanimité par le Conseil européen, les décisions prises sur cette base (y compris les actions communes et les positions communes) sont adoptées à la majorité qualifiée. Les stratégies communes doivent également contribuer à renforcer la cohérence de l’action extérieure de l’Union par leur caractère inter-piliers. Toutes les décisions mettant en œuvre une action commune ou une position commune (ex : décision de financement en application d’une action commune, démarche selon les lignes d’une position commune, déclaration…) seront adoptées à la majorité qualifiée. Une « clause d’appel », assez lourde à mettre en œuvre, permet à un Etat membre, qui souhaite soustraire une question au vote à la majorité qualifiée « pour des raisons de politique nationale importantes et qu’il expose », de la soumettre au Conseil européen, en vue d’une décision à l’unanimité, à condition que sa demande recueille le soutien d’une majorité qualifiée. Cependant, dans les faits, il faut noter que les Etats n’ont pas souhaité développer le recours à la majorité qualifiée dans le cadre de l’application d’une stratégie commune. Ils continuent de privilégier la recherche du consensus. (A ce jour, seule une action commune relative à la non-prolifération nucléaire en Russie, a été adoptée en décembre 1999 à la majorité qualifiée, ce qui a permis de contourner l’opposition d’un État membre) ;
 le traité institue un haut représentant pour la PESC. La fonction est confiée au secrétaire général du Conseil, qui est assisté par un secrétaire général adjoint dont l’existence est consacrée par le traité et qui est chargé de la gestion du secrétariat général ;
 le haut représentant bénéficie de l’appui d’un outil d’analyse et de prévision commun : l’unité de planification de la politique et d’alerte rapide, à présent appelée unité politique, qui doit permettre de renforcer en amont la cohérence de l’action extérieure de l’Union. L’unité politique propose notamment, sous l’autorité du haut représentant, des options d’action à la présidence et au Conseil ;
 le Conseil européen reçoit une compétence d’orientation renforcée, notamment en matière de sécurité et de défense. Dans ce domaine, le rapprochement entre l’Union européenne et l’UEO (le traité évoque l’éventuelle intégration de l’UEO dans l’Union, si le Conseil européen en décide ainsi) ne doit plus être évoqué que pour mémoire, la voie suivie depuis le sommet franco-britannique de Saint-Malo, en décembre 1998, ayant été finalement différente de celle initialement imaginée. L’insertion dans le traité des « missions de Petersberg » et d’une référence à la coopération en matière d’armements ont été des avancées par rapport au traité de Maastricht qui ont offert depuis lors une base juridique suffisante pour progresser dans les travaux ouverts en juin 1999 par la déclaration de Cologne.

Les modifications introduites par le traité de Nice

Conclu lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000, ce traité a été signé le 26 février 2001. Il est entré en vigueur le 1er février 2003. Quelques dispositions de nature institutionnelle (notamment la pondération des voix au Conseil) ne s’appliquent que depuis l’entrée des dix nouveaux adhérents dans l’Union. Les principales modifications introduites dans le domaine de la PESC sont les suivantes :

L’inscription dans le traité du comité politique et de sécurité L’article 25 du TUE a été modifié pour prendre en compte la mise en place (effective depuis le 22 janvier 2001) du comité politique et de sécurité. Siégeant à Bruxelles et composé de représentants du niveau d’ambassadeur et de membres des représentations permanentes auprès de l’Union européenne, ce comité, placé sous l’autorité du Conseil, reprend l’ensemble des missions relevant de la PESC du comité politique instauré au titre de la coopération politique européenne. Il assure également le contrôle politique et la direction stratégique des opérations de gestion de crise. La principale innovation juridique réside dans la possibilité pour le Conseil d’autoriser le COPS, aux fins d’une opération de gestion de crise et pour la durée de celle-ci, à prendre les décisions appropriées concernant le contrôle politique et la direction stratégique de l’opération. C’est le cas par exemple pour l’opération Althéa en Bosnie-Herzégovine. Le COPS peut recevoir ainsi une véritable délégation du Conseil en période de gestion de crise. L’introduction des coopérations renforcées dans le deuxième pilier Les coopérations renforcées ne peuvent porter que sur la mise en œuvre d’une action commune ou d’une position commune, celles-ci devant être adoptées par l’ensemble des partenaires dans les conditions prévues par le traité. Elles ne peuvent pas porter sur des questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense. Ces restrictions visent à préserver la cohérence de l’action extérieure de l’Union européenne et à garantir le maintien de la cohésion entre partenaires européens dans la gestion de la PESD. Pour le reste, les conditions de mise en œuvre des coopérations renforcées sont très largement semblables à celles prévues dans le premier pilier (décision du Conseil à la majorité qualifiée sauf recours à une décision du Conseil européen à l’unanimité en cas d’opposition d’un Etat membre, seuil de huit Etats membres pour y participer).

L’extension du recours au vote à la majorité qualifiée Elle porte sur la désignation du secrétaire général du Conseil/haut représentant pour la PESC et du secrétaire général adjoint (article 207 du TUE) comme des représentants spéciaux de l’Union européenne (article 23 du TUE). Le Conseil statue également à la majorité qualifiée sur la conclusion d’accords internationaux relevant du deuxième pilier lorsque l’accord est envisagé pour mettre en oeuvre une action commune ou une position commune (article 24 du TUE). La prise en compte des évolutions enregistrées dans le domaine de la défense européenne Un « toilettage » de l’article 17, relatif à la PESD, supprime les références à l’Union de l’Europe occidentale (à l’exception, à notre demande, de celle qui maintient la possibilité de coopérations plus étroites entre États dans ce cadre).