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L’Etat

L’action humanitaire d’Etat

« Pour la France, l’action humanitaire est d’abord l’expression d’une solidarité nécessaire vis-à-vis des victimes de catastrophes et de conflits armés. Mais l’intervention de l’Etat dans le champ de l’action humanitaire internationale se justifie également d’un point de vue opérationnel, notamment dans les situations d’extrême urgence où les acteurs non étatiques ont rarement la capacité d’intervenir sans délai avec les moyens requis. Enfin, l’action humanitaire constitue un des volets de l’action diplomatique de la France qui défend la démocratie, plaide pour l’application du droit international humanitaire, milite dans les enceintes internationales en faveur du développement économique et social des pays les moins avancés, appelle à plus d’équité et de solidarité dans les rapports entre le nord et le sud. » Stratégie Humanitaire de la République française, page 2.

L’action humanitaire de l’Etat français s’inscrit dans le strict respect du droit international humanitaire (DIH) et du droit international des droits de l’homme. Son action se fonde également sur le Consensus européen sur l’aide humanitaire, adopté par le Conseil, la Commission et le Parlement européens en décembre 2007, et qui réaffirme la volonté de l’Union européenne et des Etats membres de défendre et de promouvoir les principes fondamentaux de l’aide humanitaire que sont « l’humanité, l’impartialité, la neutralité et l’indépendance ». Elle veille aussi au respect des Principes et bonnes pratiques pour l’aide humanitaire, approuvés à Stockholm, le 17 juin 2003, ainsi qu’au suivi de l’initiative Good Humanitarian Donorship et des directives d’Oslo sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile dans le cadre des situations d’urgence complexe.

Ces principes ainsi que les objectifs de l’aide humanitaire de la France sont présentés dans un document publié en juillet 2012 : La stratégie humanitaire de la République française.

L’action humanitaire de l’Etat est devenue une réalité incontournable qui va bien au-delà de la simple gestion de crise. L’Etat entend, au même titre que les autres acteurs de l’humanitaire, contribuer à la restauration de la dignité d’hommes, de femmes et d’enfants, là où elle est en jeu, parce que leurs besoins vitaux sont menacés ou ne sont plus assurés, qu’il s’agisse de leur alimentation, de leur santé ou de leurs conditions d’hébergement, ou parce qu’ils sont confrontés à la violation de leurs droits les plus élémentaires.

Au fil des années, les structures administratives de l’humanitaire ont connu de nombreuses évolutions. La dernière étape est la création du Centre de crise, le 2 juillet 2008. Ce dernier est chargé, conformément au décret du 16 mars 2009, de la veille, de l’anticipation, de l’alerte et de la gestion des crises se déroulant à l’étranger et nécessitant une action humanitaire d’urgence. Il dispose d’un fonds dédié à l’aide d’urgence.

L’action humanitaire d’Etat est aussi incarnée par deux autres directions du ministère : la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) qui met en œuvre l’aide alimentaire programmée (AAP) et la direction des Nations unies, des Organisations internationales, des Droits de l’homme et de la Francophonie (NUOI), qui assure la définition et la mise en œuvre de la politique humanitaire de la France aux Nations unies, dans les institutions qui lui sont rattachées ainsi que dans le mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant Rouge, et gère les contributions allouées à ces acteurs (environ 35,7 millions pour l’année 2013).

En outre, des correspondants humanitaires assurent depuis les postes diplomatiques à l’étranger le suivi de la situation humanitaire de leur pays de résidence et la transmission régulière des informations collectées à l’administration centrale.

La prévention des crises : un enjeu stratégique

« Investir un euro dans la prévention, permet d’économiser sept euros pour l’intervention. »
Valerie Amos, secrétaire générale adjointe des Nations unies aux Affaires humanitaires, coordinatrice des Secours d’urgence (Conférence nationale humanitaire, Paris, le 31 mars 2014).

La meilleure gestion d’une crise humanitaire est son anticipation. Les acteurs humanitaires doivent en effet anticiper, se préparer pour faire face aux risques présents et futurs et innover continuellement pour s’adapter à l’évolution des contextes.

Le pilotage des stratégies de prévention des catastrophes naturelles incombe au ministère des Affaires étrangères et du Développement durable. La mise en œuvre opérationnelle des stratégies visant à renforcer la résilience des sociétés, tant urbaines que rurales, revient quant à elle principalement à l’Agence Française de Développement. Enfin, la direction générale de la Sécurité civile et de la Gestion des crises du ministère de l’Intérieur joue également un rôle majeur dans la prévention et la réduction des risques.u ministère,

Pour répondre aux besoins nés d’une situation d’urgence humanitaire, le MAEDI dispose de crédits regroupés dans le Fonds d’urgence humanitaire (FUH), qui finance différents types d’opérations :

­­-* des actions directes : envoi de médicaments, de matériels médicaux, ou de prestations diverses ;
­­-* des opérations conduites par des postes diplomatiques et consulaires à partir de délégations de crédits qui leur sont consenties ;
­­-* des subventions aux organisations non gouvernementales pour des projets spécifiques (les demandes de financement sont présentées sous forme de CERFA puis étudiées au cas par cas par la Mission pour l’action humanitaire) ;
­­-* des versements exceptionnels à des organismes internationaux ou assimilés (UNICEF, Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), Programme alimentaire mondial (PAM), Organisation mondiale de la santé (OMS), Comité international de la Croix-Rouge, etc.) lorsqu’ils mettent en œuvre des programmes spéciaux ou des actions spécifiques.

Les ressources du FUH comprennent une dotation annuelle d’environ 10 millions d’euros.

En cas de crise grave, elle peut être abondée par une dotation spéciale. Ce fut notamment le cas en novembre 2013 pour venir au secours des populations victimes du violent typhon Haiyan qui a frappé le centre de l’archipel des Philippines, ou encore à la suite du séisme de janvier 2010 à Haïti.

De plus, les entreprises et les particuliers qui souhaitent manifester leur solidarité aux victimes d’une crise peuvent contribuer aux opérations financées par le Centre de crise par l’intermédiaire de dons en nature et/ou du Fonds de concours, rattaché au Fonds d’urgence humanitaire. Celui-ci présente deux garanties :
­­-* une utilisation optimale des fonds versés : leur cumul permet de financer des opérations d’envergure qu’un don isolé ne pourrait pas mener ;
­-* une bonne affectation des fonds versés à l’étranger et leur bonne utilisation à l’étranger sous le contrôle du réseau diplomatique français.

Pour les collectivités territoriales, un fonds de concours spécifique existe par ailleurs : le Fonds d’action extérieure des collectivités territoriales (FACECO). Mobilisé après le passage du typhon Haiyan aux Philippines, ce dernier a permis de financer des projets à hauteur de 330 000 euros.

La coordination interministérielle

Le ministre des Affaires étrangères coordonne la gestion des crises extérieures ainsi que la planification civile de celles-ci avec le concours de l’ensemble des ministères et des services de l’État concernés.
Code de la Défense, article L1142-6.

Le ministère des Affaires étrangères et du Développement international assure, sur une base régulière, la coordination des administrations partenaires. Il travaille notamment avec l’Agence Française de Développement (AFD) qui s’est dotée d’un service dédié à la gestion des crises ainsi que d’un outil spécifique pour le financement des ONG.

Par ailleurs, il associe à ses actions les ministères de la Défense, de l’Intérieur et de la Santé qui disposent chacun de moyens opérationnels et d’analyse conséquents.

­Le ministère de l’Intérieur

Le Centre de crise et la direction générale de la Sécurité civile et de la Gestion des crises du ministère de l’Intérieur (DGSCGC) - en particulier le Centre opérationnel de Gestion interministérielle des crises (COGIC) - sont amenés à coopérer régulièrement pour leurs activités de veille, d’alerte et de gestion des crises survenant à l’étranger et nécessitant la mise en place de moyens de sécurité civile. Ce fut, par exemple, le cas aux Philippines en novembre 2013 avec le déploiement d’un détachement de 64 agents de la sécurité civile et du Centre de crise.

Le 17 juin 2013, les deux institutions ont signé un protocole relatif aux modalités de coopération en matière de gestion de crise à l’étranger. Ses dispositions prévoient notamment des mesures de coopération telles que la conduite d’opérations sur le terrain, l’organisation de formations et d’exercices conjoints, la mutualisation des moyens cartographiques, mais aussi les circuits de gestion financière et logistique des missions. Il permet de mobiliser dans des délais très courts des unités militaires (FORMISC) ou civiles de sécurité. Plusieurs de ces unités sont aujourd’hui labellisées INSARAG, du nom de l’organisme des Nations unies certifiant la qualité et l’interopérabilité de l’unité concernée.

­Le ministère des Affaires sociales et de la Santé

Le ministère des Affaires sociales et de la Santé est aussi un partenaire privilégié du Centre de crise. L’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) institué le 5 mars 2007 peut en effet mobiliser des réservistes sanitaires ainsi que des stocks de médicaments et de matériel médical, à la demande du ministère des Affaires étrangères et du Développement international. Ces stocks sont notamment organisés en prévision de risques particulièrement graves : risques biologiques, chimiques ou radionucléaires.

­Le ministère de la Défense

Le Centre de crise coopère avec le Centre de Planification et de Conduite des Opérations du ministère de la Défense (CPCO) pour le transport de matériel humanitaire (mise à disposition de véhicules et d’aéronefs). Ce fut par exemple le cas à Haïti après le séisme qui a frappé le pays en janvier 2010.

Par ailleurs, la collaboration se fait également au niveau de l’assistance humanitaire des forces armées françaises. Conformément aux principes humanitaires et aux Conventions de Genève, celles-ci peuvent fournir, très ponctuellement, une assistance aux populations dans certains contextes (catastrophes de grande ampleur ou conflits armés). Dans le camp de réfugiés de Zaatari en Jordanie, les forces armées ont par exemple mis en place un hôpital militaire. Cette action a ensuite été relayée par l’association Gynécologie Sans Frontières pour les soins gynécologiques et obstétriques. En cas d’intervention militaire, un dispositif facilitant l’échange d’informations avec les acteurs humanitaires est prévu : la coordination civilo-militaire. Au Mali et en République centrafricaine, des agents militaires sont spécifiquement dédiés à cette tâche.

Historique du dispositif humanitaire français

La tentative de sécession du Biafra en 1967 a créé un choc psychologique dans l’opinion publique internationale, en particulier en France. Parallèlement à l’émergence du phénomène communément appelé « sans-frontiérisme » et qu’illustre la création de Médecins Sans Frontières, ces évènements ont initié un processus de prise en compte du fait humanitaire par les autorités politiques et administratives françaises.

Dès 1968, le Quai d’Orsay a créé la première structure établissant un lien avec les associations de solidarité internationale d’urgence : la Mission de liaison des organisations non-gouvernementales (MILONG), rattachée à la direction des Affaires politiques. Il faut attendre 1978 pour que le droit humanitaire soit officiellement inscrit dans les compétences de la direction des Affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères. Il est repris en 1980 sous les termes de « questions humanitaires » par le service des Nations unies et des Organisations internationales, érigé plus tard en direction.

Le dispositif humanitaire français se renforce à partir des années 1980 :

­-* en 1985 est créée la Cellule d’Urgence et de Veille (CELUR) commune aux ministères des Affaires étrangères et de la Coopération ;
­-* en 1986 est institué un secrétariat d’Etat chargé des Droits de l’homme, rattaché au Premier ministre, auquel succède en 1988 un secrétariat d’Etat à l’Action humanitaire, doté un an plus tard d’un Fonds d’urgence humanitaire. En 1991, ce secrétariat d’Etat est rattaché au ministre des Affaires étrangères. Il apparaît comme un véritable instrument de notre politique étrangère alors qu’au même moment, des attachés humanitaires sont nommés dans les ambassades (1990) ;
­-* en 1992 est créé un ministère de la Santé et de l’Action humanitaire ayant autorité sur un service de l’Action humanitaire (SAH) qui fonctionne en jumelage avec la CELUR ;
­-* en 1993 est nommé un ministre délégué à l’Action humanitaire et aux Droits de l’homme rattaché au ministre des Affaires étrangères. De 1995 à 1997, un secrétariat d’Etat chargé de l’Action humanitaire, qualifiée cette fois « d’urgence », est à nouveau rattaché au Premier ministre ;
­-* en 1998, les ministères des Affaires étrangères et de la Coopération fusionnent et avec eux le service de l’Action humanitaire et la Cellule d’Urgence, pour donner naissance à la délégation à l’Action humanitaire (DAH) instituée par un décret du 7 janvier 2002. Cette même année est créé le Groupement interarmées des actions civilo-militaires, au sein du ministère de la Défense (GIACM).

Sur la même période, le Secrétariat général des Nations unies crée le département des Affaires humanitaires en 1992 (aujourd’hui Bureau de coordination des Affaires humanitaires, BCAH). L’Union européenne institue l’Office européen d’Aide humanitaire (European Commission Humanitarian Office, ECHO).

La mise en place d’une structure de coordination interministérielle, le 1er août 2003, avec la création du Comité interministériel de l’action humanitaire d’urgence, marque une nouvelle étape dans le processus engagé en 1986.

Ainsi, la création du Centre opérationnel de Veille et d’Appui à la gestion de crises (COVAC) le 11 juillet 2007, devenu Centre de crise le 2 juillet 2008, permet une meilleure coordination, visibilité et efficacité de l’action humanitaire française. Il dispose d’un service dédié : la Mission pour l’action humanitaire, ainsi que des moyens d’action et de coordination avec les différents acteurs humanitaires. Ceux-ci ont été renforcés en janvier 2014 par l’intégration au sein du Centre de crise de la Mission pour la Stabilisation dont le but est d’assurer une meilleure anticipation des crises, ainsi que la définition et la mise en œuvre de stratégies de stabilisation.

06.10.2014


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