État et citoyens

Le citoyen de la République est un personnage ambivalent, en effet, il est un élément de la nation une et indivisible, mais il ne peut agir que par ses représentants et son pouvoir s’arrête le soir des élections car ses représentants parlent alors en son nom. C’est seulement à partir de la Ve République que le citoyen devient davantage acteur des institutions avec la multiplications des scrutins (élections présidentielle, législatives, régionales, cantonales, municipales, européennes), l’apparition du référendum constituant et législatif (même si son usage reste limité : neuf en quarante-cinq ans), et l’appel à l’électeur pour trancher des conflits par une dissolution de l’Assemblée nationale (à quatre reprises). Plus souvent sollicité, le citoyen électeur rechigne de plus en plus à exercer sa fonction, le vote étant facultatif en France. Les dernières décennies ont été marquées par le développement de l’abstention mais aussi du vote blanc, tout comme par une volatilité électorale qui se caractérise par la perte d’influence des fidélités traditionnelles (religieuse, sociale, générationnelle) sur le comportement électoral et par le vote à la carte selon les enjeux. Dans le même temps, la citoyenneté européenne, qui permet aux ressortissants de l’Union européenne de participer aux élections municipales et européennes, a ouvert en France une brèche dans le lien très fort, à la différence de certaines démocraties scandinaves par exemple, qui existe entre nationalité et citoyenneté.

Si le régime représentatif est devenu plus démocratique en donnant au citoyen un pouvoir de désignation et de contrôle politique accru, c’est surtout dans ses rapports avec l’État et son administration que le statut du citoyen a connu un véritable bouleversement. D’administré contraint d’agir dans le cadre prédéterminé par l’État et ses fonctionnaires et de s’y conformer strictement, le citoyen devient au XXe siècle un usager d’une administration devenue service public. Cette mutation qui implique que l’administration s’inquiète des préoccupations et des besoins de l’utilisateur du service public va ouvrir la voie à une évolution continue. L’extension du secteur d’intervention de l’État vers le social et vers l’économique bouleverse la conception du service public qui, d’administratif devient également social ou industriel et commercial. De ce fait, l’usager du service public, dans une société qui évolue vers une société de consommation dans les années soixante devient, lui aussi, consommateur de prestations et de produits offerts par des services publics dont une partie seulement demeure des services administratifs.

L’introduction dans l’État d’une logique managériale de gestion dans les années quatre-vingt, le développement du droit de la concurrence sous l’effet du droit européen et l’influence des théories libérales tendent même à appréhender le citoyen comme un client face à des services en situation concurrentielle, notamment du fait de la fin des monopoles et de la privatisation d’une partie du secteur public. L’évolution des services publics, du fait de la privatisation de certains d’entre eux ou de l’influence croissante du modèle de l’entreprise, ne fait qu’accélérer cette tendance. Sous l’influence européenne, le concept même de service public est remis en cause au profit d’une conception plus souple : le traité de Rome (1957) parlait de " services d’intérêt économique général ", remplacés par les " services universels " dans les années quatre-vingt. De même la distinction entre services marchands et services non marchands tend à faire disparaître les traits spécifiques du régime juridique des services publics à la française, et donc leur relation à l’usager.

Tantôt administré, dans ses relations avec certains services administratifs, tantôt usager et tantôt client, le citoyen n’a pas disparu pour autant du service public. Sa participation directe à la gestion ou au contrôle du service s’avère difficile : les associations d’usagers ne sont guère actives en France, en dehors du monde de l’éducation. Aussi est-ce à travers la reconnaissance des droits de l’usager que la citoyenneté intègre le service public. Ces droits concernent essentiellement l’administré : recours au médiateur (1973), accès aux documents administratifs (1978), motivation des décisions administratives (1979), droit à une procédure contradictoire (1983) et plus généralement droit à l’information (loi du 12 avril 2001 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration). Cette évolution est d’autant plus indispensable que les usagers ont désormais tendance, en cas de conflit avec l’administration, à recourir systématiquement à la voie juridictionnelle, devant les tribunaux administratifs mais aussi les tribunaux judiciaires (notamment au pénal).

Les mutations en cours de l’administration, les interrogations sur l’avenir du service public et des rapports public/privé ou État/collectivités territoriales ont ébranlé l’harmonie apparente du modèle administratif français et de son rapport à la citoyenneté. Elles ne l’ont pas pour autant remis en cause dans ses fondements car ils constituent un des éléments de l’identité nationale.