Historique

Sommaire

• Quelle fut l’origine de la Déclaration universelle des Droits de l’Homme ?
• Quel fut le rôle de la France, et en particulier de René Cassin ?
• Les limites et résistances rencontrées par Cassin.
• Conclusion : le sens essentiel de la Déclaration de 1948.

Quelle fut l’origine de la Déclaration universelle des Droits de l’Homme ?

La cause profonde est évidente : la deuxième guerre mondiale et la révulsion universelle face aux crimes du national-socialisme hitlérien. Le point de départ fut la Charte de l’Atlantique proclamée par Roosevelt et Churchill le 12 août 1941. Elle définissait le programme de paix des Alliés face aux Puissances de l’Axe, et elle reprenait les "quatre libertés" définies par le président Roosevelt (liberté individuelle, liberté de pensée et de religion, liberté par rapport au besoin économique, liberté par rapport aux menaces contre la sécurité). Dès la conférence interalliée qui se tint à Londres le 24 septembre 1941, René Cassin, tout nouveau commissaire national de la France Libre chargé de la Justice et de l’Instruction politique, déclara au nom du Comité national français que "la consécration pratique des libertés essentielles de l’homme était indispensable à l’établissement d’une paix internationale véritable ».

Dans les années d’après-guerre le sens des droits de l’homme dans le contexte de l’ONU était très clair : il s’agissait d’affirmer et de définir les valeurs au nom desquelles les Nations Unies avaient lutté contre le nazisme et le fascisme. Une première étape avait été la définition du crime de génocide par l’Assemblée générale des Nations Unies le 11 décembre 1946. Il s’agissait également, et les responsables français furent dès le début très lucides sur ce point, d’empêcher que des violations systématiques des droits de l’homme par un régime donné, sous couvert de sa souveraineté intérieure, n’entraîne un danger de guerre internationale. L’Allemagne hitlérienne, en particulier, avait toujours revendiqué sa souveraineté nationale et le refus de toute ingérence étrangère pour mener sa politique d’exclusion politique ou raciale à l’encontre de catégories entières de personnes, sans tenir compte des protestations qui s’élevaient à l’étranger. Désormais, les Droits de l’homme ne seraient plus une question d’ordre intérieur dans les différents Etats, ce serait une question internationale.

La Déclaration Universelle des Droits de l’Homme du 10 décembre 1948 fut une œuvre collective de l’ONU.

La Charte des Nations Unies, adoptée à San Francisco en avril 1945, se réfère souvent aux droits de l’Homme, mais ses auteurs n’avaient pas voulu les définir, se contentant de stipuler que le Conseil économique et social de l’Organisation instituerait une commission "… pour le progrès des droits de l’homme". Début 1946, le Conseil économique et social créa une "Commission préparatoire" pour la question des droits de l’homme. Le gouvernement français y nomma le professeur René Cassin, devenu entre temps vice-président du Conseil d’Etat.

A partir des travaux de la Commission préparatoire, le Conseil économique et social décida la création de la Commission des droits de l’homme proprement dite, composée de 18 membres, représentant chacun un Etat membre de l’ONU. Celle-ci tint sa première session du 2 janvier au 10 février 1947 et constitua un comité de rédaction (dont faisait partie René Cassin) afin de mettre au point un projet de déclaration.

Ce comité de rédaction se trouvait en présence de plusieurs projets, émanant en particulier du Panama, du secrétariat général de l’ONU et de René Cassin. Un groupe de travail restreint (Etats-Unis, Royaume-Uni, France, Liban) fut chargé d’élaborer un avant-projet ; celui-ci fut rédigé par René Cassin et présenté au comité de rédaction le 16 juin 1947 ; il comportait un préambule et 45 articles, et il fut adopté comme base de travail par le comité de rédaction.

Il y eut de nombreuses contributions aux réflexions dans le cadre de l’ONU : les pays d’Amérique latine (qui avaient proclamé eux-mêmes leur propre déclaration des droits de l’homme à Bogota en 1947) le Royaume-Uni, les Etats-Unis, le Liban et bien sûr la France se montrant particulièrement actifs. L’URSS et les pays de l’Est insistèrent dès le début sur les droits économiques et sociaux, reprochant aux Droits et libertés traditionnels leur formalisme abstrait. Cette dernière question allait faire par la suite l’objet des plus grands débats et des plus grandes difficultés dans l’élaboration complexe de la Déclaration de 1948 et ensuite des conventions qui devaient en découler. Mais cette extension de la notion de droits de l’homme, au-delà de la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen de 1789, correspondait à l’évolution des conceptions françaises dans ce domaine, telles qu’elles avaient été formulées dans le programme du Conseil national de la résistance puis dans le préambule de la constitution de 1946.

Tout l’objet de la Déclaration était d’élever au rang international les principes proclamés dans le cadre national, certes avec une valeur universelle, par la Déclaration d’Indépendance américaine de 1776 et la Déclaration française des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.

La Commission des droits de l’homme discuta du projet établi en juin 1947 par son comité de rédaction en décembre 1947, et à nouveau en juillet 1948, lors de sa troisième session. Elle tint compte des observations et contre-projets présentés par différents gouvernements (dont le projet du gouvernement français) et abouti en juillet 1948 à un projet de déclaration avec un préambule et 28 articles, qu’elle transmit au Conseil économique et social. Le projet reprenait bien des points du projet français, mais il s’en écartait aussi souvent, et Paris se réservait de le faire amender au Conseil économique et social, ou à l’Assemblée générale, ce qui d’ailleurs fut le cas dans une certaine mesure.

Mais, au-delà de certains détails, ce qui comptait pour la France était que la Déclaration fût votée dès la session de l’Assemblée de l’automne 1948, qui devait se tenir à Paris. C’était évidemment utile pour le prestige de la France. Mais il y avait une autre raison, de fond : certains pays voulaient attendre d’aboutir à un ensemble complet en ajoutant à la Déclaration (qui n’aurait pas de force en droit international au-delà de la simple expression de bonnes intentions) des traités et des conventions d’application, plus contraignants. La France et les Etats-Unis pensaient au contraire qu’il fallait aller très vite, pour établir un socle initial. C’est ce point de vue qui l’emporta, mais il était entendu que les conventions d’application seraient envisagées ensuite.

D’une façon générale, les débats furent complexes, avec des centaines d’amendements proposés. Le représentant français, René Cassin, y joua un rôle considérable, appuyé en particulier par les pays d’Amérique latine.

La Déclaration de 1948 reprenait les bases de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, mais en y ajoutant la prohibition de toute discrimination fondée sur le sexe, la race, la langue, la religion, les opinions, les origines nationales ou sociales, la fortune ou la naissance. Mais à ces droits individuels la Déclaration ajoutait les droits sociaux, économiques, culturels.

Les plus grandes difficultés provinrent des pays communistes. Ceux-ci, en particulier l’URSS, voulaient que l’on aille beaucoup plus loin dans la définition des droits économiques et sociaux et sur ceux des minorités nationales. D’autre part l’URSS s’opposait absolument à la création d’une Cour internationale des Droits de l’homme (proposition australienne) ou de tout organe chargé d’examiner les pétitions adressées aux Nations Unies. La France pour sa part fit adopter le titre de Déclaration "universelle" des droits de l’homme, contre celui de Déclaration "internationale" qui avait la faveur des Anglo-Saxons et qui de toute évidence était de portée plus limitée.

Lorsque le projet remanié par la troisième Commission fut discuté à l’Assemblée générale, celle-ci repoussa toute une série d’amendements d’origine soviétique (sur les droits économiques, les populations coloniales). Les clivages politiques et idéologiques introduits par la Guerre froide étaient déjà fort apparents.

L’Assemblée modifia le projet de sa troisième Commission sur un seul point : celle-ci avait rajouté au projet de la Commission des droits de l’homme, sur proposition yougoslave, un article 3 étendant les droits "à tous les habitants des territoires sous tutelle et des territoires non autonomes". Très contesté par les puissances coloniales, cet article fut finalement supprimé, et remplacé, selon une proposition anglaise, par un alinéa de portée beaucoup plus générale, et donc plus acceptable du point de vue des puissances coloniales, qui fut rajouté à l’article 2.

Enfin l’Assemblée adopta la Déclaration le 10 décembre 1948, tous les membres de l’Organisation, à l’exception de l’URSS, des Etats d’Europe orientale, de l’Afrique du Sud et de l’Arabie saoudite qui s’abstinrent, s’étant prononcés en sa faveur. En outre l’Assemblée adopta quatre résolutions : l’une relative au droit de pétition, dont l’examen fut renvoyé au Conseil économique et social ; une deuxième concernant le problème des minorités, également renvoyée au conseil économique et social ; une troisième, d’origine française, relative aux mesures de publicité à prendre pour assurer la diffusion de la Déclaration ; une quatrième demandant au Conseil économique et social d’examiner d’urgence le pacte et les conventions internationales envisagés, et en général toutes les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des termes de la Déclaration.

Quel fut le rôle de la France, et en particulier de René Cassin ?

A titre de délégué du gouvernement français ou d’expert des commissions ou conseils compétents de l’ONU, et comme président de la commission consultative des droits de l’homme auprès du Quai d’Orsay, René Cassin joua, on le sait, un rôle déterminant dans l’élaboration de la Déclaration de 1948. Il avait en effet une conception exigeante et interventionniste dans ce domaine, repoussant le paravent de la souveraineté des Etats.

En même temps René Cassin fut un grand stratège et un remarquable tacticien, et sur la plan français et sur le plan international. Il s’en expliqua lui-même : il fallait tenir "compte à la fois du but à poursuivre sans aucune concession, ni capitulation, dans l’intérêt de l’humanité, et de la nécessité de procéder par étapes pour tenir compte des résistances à vaincre dans les réalités présentes ou prochaines". Sur le plan international, il sut faire passer ce qui était à ses yeux essentiel (l’universalité des Droits de l’Homme, incluant toutes les libertés personnelles, ainsi que leur indivisibilité, pour parer à toute manœuvre de la part des pays totalitaires ou dictatoriaux) tout en limitant les concessions faites aux pays qui réclamaient avant tout la proclamation des droits économiques et sociaux, avec d’évidentes arrière-pensées idéologiques.

Les limites et résistances rencontrées par Cassin.

En mars 1947, le Quai d’Orsay créa une Commission consultative de Droit international, présidée par René Cassin, et comprenant des juristes de renom. La Commission se mit facilement d’accord sur le projet de Déclaration des droits de l’homme, mais elle fut loin de suivre René Cassin dans toutes ses audaces et se divisa : un premier groupe souhaitait, comme lui, que la Déclaration fût très rapidement complétée par des conventions lui donnant une véritable force juridique ; un deuxième groupe souhaitait que l’on commençât par une Déclaration générale, des conventions ne suivant que par la suite, et prudemment ; un troisième groupe était hostile à des conventions qui risqueraient en fait de limiter les droits généraux proclamés par la Déclaration et de générer des désaccords sur leur interprétation.

Mais, par sa force de persuasion et son travail constant, René Cassin amena progressivement la majorité de la Commission consultative à le suivre très largement sinon totalement. Le problème essentiel à ses yeux était d’assurer la mise en oeuvre effective de la garantie des droits de l’homme malgré le principe de souveraineté des Etats dans leurs affaires intérieures. Il trouvait d’ailleurs la position du Conseil économique et social de l’ONU très timorée : il lui reprochait en particulier de ne pas avoir accepté la suggestion française de créer une Commission des droits de l’homme composée d’experts indépendants mais d’avoir imposé qu’elle fût formée de représentants des gouvernements, et aussi d’avoir mis en place un système très restrictif des communications concernant les droits de l’homme. Cassin voulait un système à degrés, par triages successifs, selon lequel les pétitions seraient examinées à différents niveaux, avec des tentatives de négociation. Ce n’est qu’en cas d’échec de celle-ci qu’interviendrait alors une Cour internationale de justice, qui d’ailleurs ne pourrait être créée que dans le futur (Cassin était parfaitement conscient du fait qu’il n’était pas possible de penser que les Etats accepteraient d’emblée une telle cour, ni qu’elle fût compétente dès le début de la procédure).

René Cassin cependant était conscient du fait que les puissances coloniales, en fait historiquement les premiers défenseurs des droits de l’homme, craignaient que ceux-ci ne soient utilisés contre elle par la majorité anticolonialiste de l’ONU. Et il était conscient aussi du fait que les puissances libérales craignaient d’être victimes de campagnes hostiles, alors que les puissances communistes sauraient se défendre. Il fit adopter par la Commission consultative une série de précautions : l’exigence d’une progression des droits de l’homme partout, au même rythme, de façon à "barrer la manoeuvre de ceux qui veulent surtout favoriser les pétitions des territoires sous tutelle, non autonomes ou des minorités". D’autre part seuls les pays se soumettant eux-mêmes au contrôle auraient le droit de contrôler les autres.

René Cassin finit donc par convaincre ses collègues. Au départ, une majorité de la Commission consultative (qui était unanime pour le projet de Déclaration lui-même et sur la nécessité en soi d’une convention d’application) était divisée sur les mesures concrètes d’application à prévoir. Une majorité allait plus loin que René Cassin, et campait sur une position, irréaliste à ses yeux, prévoyant une Cour internationale et un Parquet international, chargé également des procédures de conciliation. Une minorité, trouvant cette formule peu susceptible d’être adoptée par les Nations Unies et dangereuse pour un pays libéral et colonial comme la France, proposait la création d’une Commission de 11 membres, nommée par l’Assemblée générale, ayant un simple pouvoir de recommandation, limitant son action à l’étude des textes législatifs et réglementaires et sans la possibilité de procéder à des investigations sur place. Finalement on aboutit le 10 avril 1948 à un compromis proche des suggestions de René Cassin : on distinguerait une première phase "pré-juridictionnelle", au cours de laquelle une commission de 11 membres élus par l’Assemblée parmi les représentants des Etats ayant signé la convention procéderait à l’enquête, à une tentative de conciliation et ferait des recommandations. Si celles-ci n’étaient pas suivies d’effet, une deuxième phase "juridictionnelle" interviendrait, l’affaire étant déférée à un parquet international, qui éventuellement poursuivrait l’Etat concerné devant un tribunal international, une Cour des droits de l’homme.

Seulement finalement ce compromis ne fut pas accepté par le gouvernement, même s’il maintint sa confiance à René Cassin, qui continua à représenter la France à la Commission des Droits de l’Homme de l’ONU jusqu’en 1973. En effet on craignait, dans le climat d’une Guerre froide déjà bien engagée, et avec les difficultés croissantes de l’Union française, qu’une application trop large de la Déclaration des Droits de l’Homme ne mette la France en difficulté face à des régimes totalitaires disposant de considérables moyens de propagande et d’action extérieure. La France n’était pas isolée dans sa réticence. Il faut bien comprendre que la Déclaration n’était qu’une déclaration d’intention, sans valeur contraignante en droit international. Dès le mois de mai 1948, un second groupe de travail de la Commission des droits de l’homme de l’ONU avait commencé à préparer des projets de pactes, dont un déposé par René Cassin, qui auraient donné une forme contractuelle au plus grand nombre possible des droits que la Déclaration se contentait de proclamer, engageant ainsi les Etats signataires. Mais un accord unanime paraissait impossible, d’une part à cause de la division idéologique du monde dans le cadre du conflit Est-Ouest, et du fait que les Etats communistes, minoritaires, ne voulaient accepter aucun droit de regard extérieur ; d’autre part à cause du fait que les puissances ex-colonisées, majoritaires à l’ONU dès l’époque si on compte les Etats-Unis et les pays d’Amérique latine, voulaient faire du Pacte un instrument propre à accélérer la décolonisation, ce que refusait bien sûr les puissances coloniales. L’atmosphère de conflit que générait la Guerre froide incitant en outre chaque Etat à veiller jalousement à sa liberté d’action à l’égard des personnes, ressortissantes ou étrangères, placés sous son autorité. Ce ne fut que le 16 décembre 1966 que furent adoptés par l’Assemblée générale le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ; tous les deux n’entrèrent en vigueur qu’en 1976. Avec la Déclaration de 1948 ils constituent désormais la "Charte des droits de l’Homme de l’ONU".

Conclusion : le sens essentiel de la Déclaration de 1948.

Ceci dit, ces réserves de Paris lorsqu’il s’est agi de passer de la Déclaration aux conventions ou pactes d’application n’enlève malgré tout rien au rôle joué par la France dans la proclamation de l’universalité des droits de l’Homme en 1948. Ce qui reste, la véritable avancée, malgré le côté encore théorique de la Déclaration de 1948, c’est qu’elle pose pour la première fois tout être humain comme un sujet, et non plus seulement un objet, du droit international. D’autre part, par de nombreux articles (droit d’émigrer, droit d’asile, droit de l’auteur sur son oeuvre) elle s’affirme comme dépassant le cadre national et comme transnationale. Cette universalité de la Déclaration de 1948 (et rappelons que ce fut Paris qui fit adopter le terme même de « Déclaration universelle ») est sans doute le meilleur moyen de défendre les Droits de l’Homme face au relativisme que risque d’engendrer la contestation de plus en plus forte de par le monde du "modèle occidental".

Georges-Henri Soutou

Professeur à l’Université de Paris IV - Sorbonne

BIBLIOGRAPHIE SUCCINCTE

On retiendra la bibliographie de base suivante : Eric Pateyron, La contribution française à la rédaction de la Déclaration universelle des droits de l’homme, La Documentation française, 1998 ; Gérard Israël, René Cassin (1887-1976). La guerre hors la loi. Avec de Gaulle, les droits de l’homme, Bruxelles, Bruylant, 2007 ; Marc Agi, De l’idée d’universalité comme fondatrice du concept des Droits de l’homme dans la vie et l’oeuvre de René Cassin, Antibes, Editions Alp’Azur, 1980 ; Relations internationales, n° 131 et 132, juillet et octobre 2007 ("Droits de l’Homme et relations internationales"). Cette étude s’appuie en outre sur les riches collections des Archives diplomatiques du Quai d’Orsay, série NUOI.