Antecedentes

La Unión Económica y Monetaria (UEM) es uno de los procesos de integración europea más logrados: estableció una moneda común en doce Estados miembros, el euro, e implementó mecanismos para coordinar las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros. La Unión constituye asimismo un sistema de gobernanza económica fuera de lo común, caracterizado por la coexistencia de una política monetaria única en manos de un Banco Central Europeo (BCE) independiente, de políticas presupuestarias descentralizadas, de la competencia de los Estados miembros con sujeción a las normas de coordinación dispuestas en el tratado (Pacto de Estabilidad y Crecimiento), de una política de cambio compartida por el Consejo y el BCE y, por último, de políticas estructurales que son responsabilidad tanto de la Unión como de los Estados miembros.

La creación de la UEM es la culminación de un proceso histórico de más de veinte años que comenzó con el “informe Werner” de 1970 y continuó con la instauración del Sistema Monetario Europeo (SME) en 1979. Constituye una etapa decisiva hacia la integración económica y monetaria de los países de la Unión Europea. La creación de la UEM respondía a numerosos objetivos, entre los cuales podemos mencionar la eliminación de los riesgos de tipo de cambio entre países europeos, la afirmación de un eje monetario internacional y la consolidación del crecimiento, impulsado por el incremento de la competencia.

La UEM fue creada por el Tratado de Maastricht en 1991 y su implementación se ha llevado a cabo en tres etapas: fortalecimiento de la cooperación monetaria (1991-1994); creación del Instituto Monetario Europeo (1994-1999); entrada en vigencia, a partir de 1999, de la tercera fase: fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas de los Estados participantes con el euro, para lo cual dichos Estados debían ajustarse a los criterios de convergencia de Maastricht, creación del euro e implementación de la política monetaria única mediante el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), constituido por el Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales. El euro fiduciario entró en circulación el 1º de enero de 2002 en los doce Estados miembros de la zona euro: Alemania, Austria, Bélgica, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal. El Consejo de Ministros de Economía y Finanzas (ECOFIN) es la instancia de decisión, en el ámbito del Consejo, en materia económica y financiera. Sin embargo, la preparación de la tercera fase de la UEM llevó a que los Estados que han adoptado el euro crearan, en diciembre de 1997, un espacio de discusión informal específico exclusivo para los Estados miembros de la UEM y del BCE: el Eurogrupo. Éste trata principalmente las cuestiones relativas a las evoluciones económicas de la zona euro, al presupuesto de los Estados miembros, al tipo de cambio o incluso a ciertos aspectos de las políticas estructurales.

Funcionamiento actual

1- Coordinación de las políticas económicas y presupuestarias

Marco jurídico El Tratado de Maastricht introdujo un mecanismo de coordinación y control de las políticas económicas y presupuestarias de los Estados miembros (artículos 99 y 104 del TCE), que fue completado y precisado en 1997 mediante el “Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, enmendado en marzo de 2005. Dicha coordinación constituye una contrapartida indispensable, desde el punto de vista económico, a la instauración de una política monetaria y una moneda únicas.

El artículo 99 del TCE, relativo a la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, prevé la adopción por parte del consejo de Grandes Orientaciones de Política Económica (GOPE) e instituye un proceso de vigilancia multilateral de las políticas económicas. Desde el año 2003 las GOPE se adoptan por un periodo de tres años y son actualizadas cada año por la mayoría habilitada por el Consejo en base a una recomendación de la Comisión. Las GOPE, que se refieren tanto a las políticas macroeconómicas como a las microeconómicas, son de índole relativamente restrictiva: en caso de constatación de que la política económica de un Estado miembro no se ajusta a ellas, el Consejo podrá hacerle recomendaciones que pueden incluso hacerse públicas.

El artículo 104 del TCE crea un procedimiento de control del déficit público excesivo (DPE). El DPE está definido en un protocolo adjunto al tratado teniendo en cuenta dos criterios: un criterio de déficit de las administraciones públicas, establecido en un 3 % del PIB, y un criterio de endeudamiento público, de un 60 % del PIB. Para ejercer su control, el Consejo tiene no solamente el poder de efectuar recomendaciones sino también de intimar y ulteriormente aplicar sanciones, que pueden llegar a ser multas de montos elevados, en el supuesto caso de que el Estado miembro no observara las recomendaciones.

Este marco jurídico de control presupuestario multilateral en el ámbito de la UEM fue precisado y completado por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento adoptado en ocasión del Consejo Europeo de Ámsterdam de 1997, compuesto por una resolución del Consejo Europeo del 17 de junio de 1997 y por dos reglamentos del Consejo del 7 de julio de 1997:

 la resolución prevé que “los Estados miembros se comprometen a cumplir el objetivo presupuestario a mediano plazo de alcanzar una situación de proximidad al equilibrio o superávit”;
 el reglamento 1466/97, relativo al fortalecimiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la coordinación de las políticas económicas, prevé que el conjunto de los Estados miembros presente y actualice todos los años un programa de estabilidad para los participantes de la zona euro o un programa de convergencia, para los demás Estados, que cubra, aparte del año en curso y el anterior, al menos los tres años siguientes;
 el reglamento 1467/97, que apunta a acelerar y clarificar la implementación del procedimiento relativo a los déficits públicos excesivos, precisa los casos excepcionales en los que se puede autorizar un déficit superior al 3 % del PIB y la naturaleza de las sanciones que puede aplicar el Consejo en caso de que el déficit público excesivo continúe.

De este modo, en virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el marco creado por el Tratado se hace más estricto y más rápido, con la excepción de un punto: el del criterio de la deuda, que se interpreta más como tendencia que como valor.

Implementación y reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento En un contexto de crecimiento “flojo” en la mayoría de los países europeos desde 2001, por el cual se torna más importante que un gran número de Estados miembros respete los criterios relativos a déficit y deuda, se han puesto en práctica una serie de procedimientos. Por eso, desde 2002 la mitad de los países miembros han recibido “avisos preventivos”, como en el caso de Irlanda e Italia, o han sido objeto de un procedimiento por déficit público excesivo, como Portugal, Países Bajos, Grecia e Italia, es decir, seis de los diez nuevos Estados miembros. Algunos de estos procedimientos han sido revocados o suspendidos teniendo en cuenta los esfuerzos demostrados por dichos países para controlar el déficit presupuestario.

En 2003 también se iniciaron procedimientos por déficit público excesivo contra Alemania y Francia. Estos procedimientos fueron suspendidos. En efecto, el Consejo se rehusó, en noviembre de 2003, a seguir las recomendaciones de la Comisión que buscaba la aplicación de estos procedimientos luego de advertir a estos dos países que debían reducir su déficit a menos del 3 %. La Comisión interpuso un recurso ante el Tribunal de Justicia contra esta decisión del Consejo, pero el Tribunal de Justicia, en su sentencia de julio de 2003, admitió que el Consejo no estaba obligado a seguir las recomendaciones de la Comisión. La Comisión no volvió a poner en marcha los procedimientos, afirmando, en diciembre de 2004, que “no era necesaria ninguna acción suplementaria en ese momento”.

Este asunto, además de haber dado lugar a un litigio institucional, puso de manifiesto la necesidad de modernizar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento a fin de tener en cuenta, entre otras cosas, la coyuntura económica en cada caso. Ya en la primera mitad de 2003, a iniciativa de la Comisión, el Consejo Europeo había flexibilizado la interpretación del Pacto, señalando la necesidad de considerar el déficit estructural, además del nominal. Puesto que permite comprender mejor las fluctuaciones económicas coyunturales, este enfoque debía permitir, en cierta medida, la aplicación de políticas contracíclicas.

La persistente presión ejercida por un crecimiento débil sobre las finanzas públicas de los Estados miembros en 2003 y 2004 llevó a la Comisión a iniciar, a mediados de 2004, un debate con miras a efectuar una revisión más profunda del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Al cabo de más de seis meses de negociaciones entre los partidarios de una reforma mínima y aquellos que, como Francia y Alemania, buscaban un Pacto orientado sobre todo al crecimiento y la creación de empleos, el Consejo Europeo de primavera, llevado a cabo el 22 y 23 de marzo de 2005, adoptó una reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento que, por su flexibilidad, debería estimular el crecimiento económico de la Unión. Esta reforma, sin perder los logros alcanzados en materia de estabilidad, debería permitir tener en cuenta los ciclos económicos, las reformas para el futuro, como las inversiones y las reformas estructurales, y las características específicas de cada Estado miembro.

De este modo, el componente preventivo del Pacto tendrá en cuenta en mayor medida la situación particular de cada Estado miembro a la hora de definir el objetivo de restablecimiento del equilibrio presupuestario. En contrapartida, también fortalecerá la disciplina presupuestaria durante los periodos favorables.

Por otro lado, la implementación de un procedimiento de déficit público excesivo se basará en un enfoque más político: se tendrá más en cuenta la coyuntura económica al momento de evaluar la existencia de un déficit público excesivo (por ejemplo, en periodos prolongados de recesión podría no aplicarse un procedimiento por DPE); se prestará mayor atención a la calidad del gasto público al evaluar el déficit: se tendrán en cuenta las inversiones, las reformas estructurales, las iniciativas en materia de investigación y desarrollo, y también "las contribuciones financieras destinadas a alentar la solidaridad internacional y a cumplir los objetivos de la política europea, como la unificación de Europa, en caso de que tenga un efecto negativo sobre el crecimiento y el gasto presupuestal de un Estado miembro"; se extenderán los plazos de los procedimientos para hacerlos más realistas; por último, se prestará mayor atención a la dinámica del endeudamiento, sin instaurar, sin embargo, nuevos mecanismos restrictivos.

Para poner en práctica esta reforma, el Consejo modificó, en junio de 2005, los dos reglamentos de 1997 (componente preventivo y componente correctivo).

2 - La política monetaria

La política monetaria de la zona euro, desde el 1º de enero de 1999, está en manos del Banco Central Europeo y los bancos centrales nacionales de los doce Estados miembros de la zona euro, que constituyen el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC).

El objetivo principal del SEBC, en virtud del artículo 105 del TCE, es “mantener la estabilidad de los precios”. Sin embargo, “sin perjuicio de este objetivo”, el SEBC “apoyará las políticas económicas generales de la Comunidad con el fin de contribuir al cumplimiento de los objetivos comunitarios”, entre los cuales figuran “un alto nivel de empleo” y un “crecimiento sostenible y no inflacionista”. El objetivo de estabilidad de los precios fue definido por el BCE en función del “mantenimiento de las tasas de inflación en niveles cercanos al 2 % en el mediano plazo”.

Las misiones del SEBC consisten en definir y ejecutar la política monetaria de la Comunidad, llevar a cabo la política de cambio determinada por el Consejo, definir y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Estados miembros y, por último, promover el buen funcionamiento del sistema de pagos. El BCE, institución independiente con sede en Frankfurt, está compuesto por dos órganos de decisión: por un lado, el Comité Ejecutivo, formado por seis miembros entre los cuales se encuentra su Presidente, designados de común acuerdo por los jefes de Estado o de gobierno de los Estados miembros, según la recomendación del Consejo y previa consulta con el Parlamento y el Consejo de Gobierno del BCE; y por otro el Consejo de Gobierno, compuesto por los miembros del Comité Ejecutivo y los gobernadores de los bancos centrales nacionales de los Estados que participan en la UEM.

Para llevar adelante la política monetaria de la zona euro, el BCE cuenta con una serie de atribuciones: autorización de emisión de billetes en euros y del volumen de monedas emitidas por los Estados miembros, fijación de las tasas de referencia, control sobre los bancos centrales nacionales, etc. Es esencialmente a través del control de las tasas o tipos de interés que el BCE procura cumplir su objetivo de lograr la estabilidad de precios.

La política monetaria aplicada por el BCE ha contribuido a controlar la inflación en la zona euro: la tasa de inflación anual en los últimos cuatro años ha oscilado entre el 1,5 % y el 2 %. Sin embargo, para ese mismo periodo, el crecimiento económico de la zona euro se mantuvo en niveles bastante bajos.

Principales desafíos para el futuro

En este momento, la Unión Económica y Monetaria se enfrenta a dos desafíos: su profundización y su ampliación.

La profundización de la UEM implica el fortalecimiento de la “gobernanza económica” de la zona euro. En los últimos tiempos, en comparación con sus principales asociados, la zona euro ha tenido un ritmo de crecimiento económico más débil, una tasa de inflación similar y un índice de desempleo globalmente superior. Por lo general, se mencionan diversas razones para explicar este mal desempeño: una sobrevaloración del euro; una flexibilidad aún insuficiente de los mercados, sobre todo en lo que concierne al mercado laboral; una pérdida de competitividad vinculada a la escasez de las inversiones, particularmente privadas, en la esfera de la investigación y desarrollo, etc.

Estos resultados plantean interrogantes sobre las mejoras que deben introducirse en la "gobernanza económica" de la zona euro a fin de fomentar el crecimiento y el empleo. Este debate incluye tres problemáticas: la realidad de la coordinación entre los doce respecto de las elecciones presupuestarias y fiscales de cada país; el impacto de las reglas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que estaría dificultando el establecimiento de una política económica “inteligente”, es decir, ágil en materia de crecimiento y empleo; la naturaleza del diálogo entre el Eurogrupo y el BCE. Las reformas del Eurogrupo, sobre todo con la designación de un presidente por dos años (2005-2007), o del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, efectuadas en septiembre de 2004 y marzo de 2005, respectivamente, constituyen las primeras etapas en el fortalecimiento de la "gobernanza económica".

Por otro lado, el conjunto de los Estados miembros de la Unión se habrá de incorporar a la "zona euro" siguiendo un proceso que consta de varias etapas.

A partir del 1º de mayo de 2004, en virtud del Tratado de Adhesión, los nuevos Estados miembros entraron directamente en la tercera etapa de la UEM en calidad de Estados miembros de la UEM que son objeto de una excepción. Por este motivo, ciertas disposiciones del tratado no se aplican a ellos, por ejemplo: las sanciones del procedimiento de DPE; ciertas disposiciones de la política monetaria, que queda bajo su responsabilidad; ciertos artículos relativos al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) y del BCE. Con el fin de lograr la disciplina presupuestaria necesaria para entrar en la zona euro, las políticas presupuestarias de los nuevos países miembros están igualmente sometidas a control, del mismo modo que la de todos los países de la “zona euro”.

En base a los informes de convergencia de la Comisión y del BCE, que evalúan la situación de los países en relación con los criterios de convergencia (estabilidad de precios, tasas de interés, déficit presupuestario y endeudamiento, estabilidad del tipo de cambio), el Consejo podrá decidir cuáles de esos países podrán adoptar la moneda única. El mismo procedimiento se aplicará a Dinamarca y al Reino Unido, en caso de que renuncien a su situación particular (“opt-out”), y a Suecia.

Previamente, los candidatos a entrar en la zona euro deben estar un mínimo de dos años en el mecanismo de tipo de cambio europeo (MTC II) con un tipo de cambio cercano al tipo de cambio central. Estonia, Lituania y Eslovenia se incorporaron al MTC II en junio de 2004, y Chipre, Letonia y Malta, en mayo de 2005.

Puesta al día: 02.02.06