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La ordenación del territorio

La plaza de la Concorde fue concebida en el siglo XVIII (aunque no se acabaría hasta el siglo XIX) como una metáfora del territorio francés. La plaza tiene forma de óvalo cuyos centros están ocupados por dos fuentes que representan, una, los ríos, y otra, los mares. En su perímetro se encuentran las estatuas alegóricas de ocho ciudades de los confines del país: Lille, Rouen, Brest, Nantes, Burdeos, Lyon, Marsella y Estrasburgo.

La imagen representa París, la capital, dirigiendo un territorio organizado por los cuatro ríos, el Sena, el Loira, el Garona y el Ródano, rodeado por el mar del Norte, el Atlántico, y el Mediterráneo y limitado al este por el Rin, río barrera sobre el que se asienta Estrasburgo, ciudad frontera de una provincia que Francia y Alemania se disputan.

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Plaza de la Concorde, París © F. de la Mure

Una imagen de la centralidad y de la unidad del territorio

Esta primera imagen responde a la representación que los franceses han conservado de su territorio durante mucho tiempo: un hexágono (coloquialmente aún se dice «el Hexágono» para designar al país) abierto hacia el mundo a través del mar pero cerrado por sus fronteras naturales: el «pré carré» de Vauban que protege el territorio de sus enemigos hereditarios, marítimo (Inglaterra) y terrestre (Alemania). Desde que Carlomagno dividió y repartió el imperio en 843, los reyes de Francia y el Sacro Imperio Romano Germánico no cejaron en su intento de controlar el Rin. La Lotaringia sufrió las consecuencias de esta lucha milenaria que se prolongó hasta el siglo XX.

El centralismo que caracteriza la organización y el Gobierno del territorio francés es una herencia monárquica. Los reyes Capetos fueron organizando progresivamente su territorio mediante el control de los ríos, el Sena y el Loira primero,el Saona y el Ródano después. Al escoger París como capital en detrimento de Lyon, capital de las Galias, lo hicieron bascular hacia el norte, y París fue poco a poco acaparando el papel de encrucijada de rutas comerciales. La progresiva conquista de las provincias del oeste y el sur reforzó un centralismo que la monarquía absoluta culminará.

La Revolución no cuestionó esa férrea estructura. Más bien, al contrario, la acentuó. Durante la Revolución, el jacobinismo se enfrentó a los partidarios del federalismo, desprestigiados por haberse comprometido con los enemigos del exterior. Prevaleció la concepción de un Estado unitario y centralizado, a diferencia de lo que acontecía en los países vecinos (España y Reino Unido, pero también, por supuesto, Suiza, Alemania e Italia). El principio básico de la organización territorial fue la igualdad jurídica: en nombre de la igualdad se redujeron los particularismos provinciales, incluidas las lenguas regionales.

La división departamental sustituyó en 1792 a la provincial. Para romper con el pasado, los departamentos -o casi todos ellos- toman el nombre de un río (Dordoña, Mayena, Saona y Loira) o de una montaña ( Jura, Vosgos); tienen aproximadamente la misma superficie y la prefectura se encuentra en el centro (a una jornada a caballo). Este tratamiento igualitario no se ha cuestionado nunca, ni siquiera con la tardía creación de las regiones, y el sentimiento de pertenencia de los franceses a su departamento es al menos tan fuerte como el que les une a su provincia y a su folclore.

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El Hexágono, sinónimo y símbolo de Francia

La Francia continental forma un polígono con seis laterales. De un extremo a otro mide 1 000 km. Esta figura geométrica resalta la unidad del territorio, pero nada dice de su diversidad ni de su apertura a Europa y al mundo.

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Calvi (Córcega)

La administración departamental es complementaria de la comunal: se trata de dos niveles de la democracia local que se ocupan de gestionar las necesidades más concretas de la población (carreteras, equipamientos escolares, deportivos y culturales, ayudas sociales, etc.). Esta concepción igualitaria no impide en absoluto una organización jerárquica del territorio. Cada nivel tiene competencias específicas y el conjunto está jerarquizado. Son competencias del Estado las grandes redes de transportes (autopistas, carreteras nacionales, red de ferrocarril nacional, aeropuertos internacionales, puertos, etc.), los grandes centros educativos y de investigación (universidades, grandes escuelas, organismos de investigación, museos nacionales, etc.). Las redes y los equipamientos de nivel inferior, carreteras comarcales y red de ferrocarril regional, por ejemplo, son competencia de las entidades locales.

La imagen de la diversidad

Los franceses también se muestran orgullosos de otra imagen: la de la diversidad. La III República, que instauró la escuela obligatoria, contribuyó en gran medida a enraizar esta visión territorial en el imaginario nacional. El patriotismo guerrero inculcado por los maestros, esos «húsares de la República», se inscribía en programas escolares cuyos contenidos se inspiraban en historiadores como Michelet y Lavisse o geógrafos como Vidal de la Blache. Francia se presentaba como un país bendecido por los dioses: su forma es armoniosa; se encuentra a medio camino del ecuador y el polo; se beneficia de todos los climas templados, ofrece todas las formas de relieve: tal es la imagen que todos los escolares debían guardar en la memoria.

Los franceses han sabido moldear su país sacando partido de la diversidad natural. Los paisajes son más coloridos y cambiantes que en otras partes. Los campesinos, adaptándose a las variadas condiciones naturales, han producido alimentos que se preparan de forma diferente en cada región, creando una paleta culinaria extraordinariamente variada, reflejo de la riqueza de la tierra: cocina con mantequilla en las provincias del norte, con aceite de oliva en el sur, quesos, vinos, frutas, aves...

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Colmar (Alsacia):
el barrio de la Pequeña Venecia.
En el museo de la ciudad
se conserva el hermoso retablo
de Issenheim de Matthias Grünewald (siglo XVI)

Los turistas extranjeros consideran a veces poco hospitalarios a los franceses. Es cierto que queda algo de ese chovinismo que el poeta Rimbaud denominaba «patrullotismo». Las provincias, de origen feudal, tienen sus particularidades y reivindican a veces una identidad cultural. El sentimiento de pertenencia a las provincias mantiene aún cierta viveza. Otro tanto ocurre con los países, esas pequeñas entidades naturales (Artois, Livradois), históricas (ciertos países tendrían un origen galo: los pagi de La Guerra de las Galias) o feudales que abundan en Francia (Pays d’Auge, Médoc, Minervois, Bresse, etc.). El espíritu de campanario refleja esa fragmentación territorial que es la cara simétrica de la centralización. Francia cuenta todavía con más de 36 000 comunas, herederas de las parroquias del Antiguo Régimen, tantas como en el resto de la Europa occidental. Gestionada democráticamente, la comuna sirve de contrapeso al poder del Estado.

El período colonial ha dejado también huellas que se añaden a esta diversidad. El territorio francés conserva, en ultramar, algunos «vestigios del imperio», islas azucareras de las Antillas o del Océano
Índico y archipiélagos de interés estratégico en el Pacífico que se han convertido en destinos turísticos muy solicitados en invierno.

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Acantilados de Étretat (costa de Normandía)

¿Un territorio reequilibrado?

La centralidad parisina se benefició, a lo largo del siglo XX, de una sobredeterminación económica. Como en el resto de los países, la industrialización francesa se había sustentado en las cuencas carboníferas. Los «países negros», Nord, Lorena o el Macizo Central, fueron los primeros núcleos importantes de la siderurgia, la química o
el sector textil. Pero la segunda fase de la industrialización benefició sobre todo a París, puesto que allí se instaló la gran industria: la del automóvil, la aviación, la construcción mecánica y eléctrica. En un siglo, la población de la capital, que ya era elevada (dos millones de habitantes a finales del siglo XIX), se multiplicó por cinco. La brecha entre París y el resto de las ciudades aumentó hasta el punto de que la expresión formulada en 1952 por J.-F. Gravier, «París y el desierto francés», se convirtió en la palabra clave de la reorganización territorial. Costase lo que costase, había que descongestionar París y reequilibrar el país: tal fue el eslogan que se impuso tras la Segunda Guerra Mundial.

La gestión centralista del territorio siguió siendo la norma hasta finales del siglo XX. La Delegación para la Ordenación del Territorio y la Acción Regional (DATAR) es una creación de la V República (1963). Su espíritu era descentralizador pero sus efectos han resultado contradictorios: en un primer momento, la oposición París/provincias -la provincia designa con condescendencia todo lo que no es capital, aunque actualmente se dice menos «en provincias » que «en las regiones»- no hizo más que aumentar. París, núcleo político y económico, centro de la investigación y de la cultura, es asimismo el centro de las redes de comunicación materiales e inmateriales. Los nuevos medios de transporte (autopistas, tren de alta velocidad, aeropuertos) reforzaron la estructura en forma de telaraña de las carreteras y el ferrocarril. Además, la política industrial de la época gaullista apostó por la aeronáutica, la industria aeroespacial, la industria nuclear y la electrónica por razones tanto militares como civiles. Esta política industrial planificada, basada en los sectores nacionalizados, supuso el origen de las llamadas nuevas tecnologías. Pero las nuevas tecnologías se concentraron en la región parisina, donde se daban los elementos necesarios para su desarrollo: grandes escuelas, universidades, Centro Nacional de Investigaciones Científicas (CNRS) y un vasto complejo militar-industrial. A pesar de todo, el fenómeno de metropolización, acompañado de una concentración de empleos de alta cualificación, se ha ido extendiendo a otras grandes ciudades. Las que poseían ya una base industrial, universitaria y tecnológica
(Grenoble, Toulouse o Burdeos) se beneficiaron de la implantación de industrias aeroespaciales o de centros de investigación nuclear o electrónica, convirtiéndos e en tecnópolis. Otras ciudades, Montpellier, Lyon, Nancy, Metz, Rennes, Nantes, Lille, Niza o Marsella, han intentado dotarse de tecnopolos. La investigación científica pública se ha repartido de forma más equilibrada a lo largo del territorio, y la investigación privada se ha instalado preferentemente a proximidad de las universidades.

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El tecnopolo de Metz
La capital de la región de Lorena,
acoge desde 1984 un tecnopolo
dedicado a las tecnologías
de la información y de las comunicaciones

Al mismo tiempo, las redes de transporte modernas se han hecho más densas, abarcando casi todo el territorio, y cada vez quedan menos zonas por cubrir. Bretaña, durante mucho tiempo aislada, cuenta ya con autopistas y TGV y, en cierta medida, el Macizo Central también se ha beneficiado de la mejora de la ecuación distancia/tiempo. Se ha facilitado así el desarrollo del turismo en todas las regiones: turismo de playa, de montaña, ecológico en las zonas rurales. Francia es el primer destino turístico mundial gracias a la enorme diversidad de su oferta: los 80 millones de turistas extranjeros que visitan Francia cada año vienen atraídos tanto por la historia y la cultura como por las modalidades de ocio y descanso.

Se ha ido produciendo así una incontestable homogeneización del territorio que, sin restar nada a la diversidad paisajística anterior, le ha hecho adoptar otras formas: el crecimiento de las ciudades se ha ralentizado; el litoral se ha convertido en la parte más atractiva del territorio. Por otro lado, en las dos últimas décadas del siglo pasado, la reorganización del territorio, esa especificidad francesa que equivale a una política territorial estatal, ha sido cuestionada por las lógicas de la Unión Europea ya que implica el intervencionismo del Estado y cierto dirigismo en la elección de la localización y de las subvenciones al sector privado, en contradicción con el espíritu de libre competencia.

Para saber más : De lo nacional a lo local

El peso de la región y de las otras entidades locales

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Montauban, una pequeña ciudad medieval
en el borde del río Tarn

Francia, por múltiples razones, ha rechazado siempre el federalismo; el principio de la desconcentración ha primado siempre sobre el de la descentralización. Antes del comienzo de los años ochenta del siglo pasado, el Estado delegaba sus poderes en los prefectos, representantes del Gobierno en los departamentos y, desde las leyes de descentralización, en las regiones (se trataba todavía de regiones programáticas, establecidas para el proyecto de reorganización territorial). El prefecto tenía que contemporizar con los cargos locales o los dirigentes del sector privado que reclamaban insistentemente otro reparto de responsabilidades. Incluso a veces algunas reivindicaciones regionalistas adquirieron un tinte violento, como en Córcega o en Bretaña. La necesidad de autonomía iba en aumento. Las instituciones europeas, con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), que ponía a disposición de las regiones desfavorecidas subvenciones para la recuperación económica, iban en esa misma dirección.

Las leyes de descentralización votadas en 1982/1983 supusieron una primera etapa hacia una verdadera regionalización. No se cuestiona la división anterior pero, por primera vez, se dota a las regiones de una asamblea elegida mediante sufragio cuyo presidente asume funciones ejecutivas en lugar del prefecto. Nace así un nuevo reparto de competencias y de recursos entre el Estado y las entidades locales. El Estado conserva la responsabilidad de los grandes equilibrios presupuestarios, y una modesta fiscalidad regional se suma al dispositivo fiscal de las entidades locales. En el ámbito de la educación es donde la redistribución de competencias resultó más precisa. El Estado mantiene un poder eminente porque conserva todas las competencias respecto al profesorado de todos los niveles. Los equipamientos, sin embargo, dependen de diferentes entidades: los de primaria de las comunas, los institutos y la formación profesional del departamento o de las regiones; en cuanto a la universidad, las regiones pueden participar en la financiación de su creación junto con el Estado. En lo que concierne a los transportes, las regiones pueden hacerse cargo del funcionamiento de las redes de trenes expresos regionales (TER), incluyendo la compra de materialferroviario y, por otro lado, tanto las regiones como los departamentos tienen competencias sobre gran parte de la red de carreteras nacionales. Las regiones han ganado competencias también en materia económica. Pueden intervenir para favorecer la localización de empresas (mediante la creación de polígonos, por ejemplo) o para proteger actividades amenazadas. Este poder económico está supeditado, evidentemente, a las reglas comunitarias. Las regiones pueden negociar directamente con la Unión Europea la financiación de proyectos que se inscribe en sus programas y, de hecho, las regiones francesas se han beneficiado ampliamente de dichos fondos aunque, con la ampliación de la UE a los países del Este y la reforma de los fondos estructurales, la cuota de las regiones francesas ha disminuido.

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El mont Saint-Michel

Francia está aún muy lejos del nivel de regionalización o federalismo del resto de los países europeos. Avanzar en la descentralización está hoy en el orden del día. El argumento de los detractores consiste en afirmar que el Estado pretende trasladar a la fiscalidad de las entidades locales el déficit resultante de la disminución de la presión fiscal nacional. Sea como fuere, el debate y la evolución sobre la descentralización y la regionalización no se han cerrado todavía.

Para saber más : Los recursos de las entidades locales

Francia se abre

A medida que Francia perdía su imperio colonial se iba abriendo hacia Europa. La representación que los franceses se hacían de su propio país se fue transformando: Francia se encuentra en la actualidad sólidamente anclada en Europa. Los programas Erasmus de cooperación universitaria y los intercambios turísticos han hecho caer las fronteras mentales al mismo tiempo que Europa borraba las fronteras económicas. El territorio francés ya no está encerrado en sí mismo. El Rin ya no es una barrera sino un vínculo tanto en dirección este-oeste como norte-sur. El tren de alta velocidad ha acortado las distancias en el interior del país, pero también con los países vecinos: Londres, Bruselas, Ámsterdam, Alemania, Suiza, España y dentro de poco Italia. Los intercambios comerciales continúan desarrollándose en la UE como antes en la CEE. El mercado de trabajo en las regiones fronterizas está cada vez más integrado. La Unión Europea impulsa hace tiempo la creación de eurorregiones (asociaciones transfronterizas): la gran región Saar-Lor-Lux (Sarre-Lorena-Luxemburgo) es el ejemplo más antiguo. Se pueden citar asimismo las eurorregiones Pirineos-Mediterráneo, la eurorregión Alpes, y el proyecto franco-valdo-ginebrino. Todos los departamentos franceses fronterizos y marítimos forman parte de asociaciones transfronterizas en el marco del programa europeo Interreg. El espacio francés ya no puede concebirse fuera de Europa, plataforma esencial de la globalización.

Fuente : France 2008, La Documentation Française


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