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El ciudadano ante el Estado

El ciudadano de la República es un personaje ambivalente. En efecto, es un elemento de la nación una e indivisible, pero sólo puede actuar a través de sus representantes, y su poder acaba la noche de las elecciones, pues a partir de ahí sus representantes hablan y actúan en su nombre. Con la V República, sin embargo, el ciudadano adquiere un mayor protagonismo en la instituciones gracias a la multiplicación de las citas electorales (elecciones presidenciales, legislativas, regionales, cantonales, municipales, europeas), la aparición del referéndum constituyente y legislativo (aunque su aplicación sea muy limitada: nueve en cuarenta años), y el llamamiento a los electores para dirimir conflictos mediante la disolución de la Asamblea Nacional (en cuatro ocasiones).

Cada vez más solicitado, el ciudadano elector ejerce su función con renuencia, ya que el voto, en Francia, es voluntario. Las últimas décadas han estado marcadas por el aumento de la abstención, pero también del voto en blanco, así como por una movilidad electoral que se caracteriza por la pérdida de influencia de los compromisos tradicionales (religioso, social, generacional) y por el cambio de voto según el tipo de elección del que se trate. Al mismo tiempo, la ciudadanía europea, que permite a los ciudadanos de la Unión Europea participar en las elecciones municipales y europeas, ha abierto una brecha en el estrecho vínculo existente en Francia -a diferencia de ciertas democracias escandinavas, por ejemplo- entre nacionalidad y ciudadanía.

Sin duda el régimen representativo se ha hecho más democrático al conceder al ciudadano un mayor poder de designación y de control político, pero donde se ha producido una auténtica revolución ha sido en el estatuto de las relaciones del ciudadano con el Estado y su administración. De ser un administrado obligado a actuar dentro de un marco preestablecido por el Estado y sus funcionarios y a atenerse estrictamente a él, el ciudadano ha pasado a convertirse en el siglo XX en usuario de una administración que, a su vez, se ha transformado en un servicio público, un cambio que sin duda abrirá el camino hacia una evolución permanente ya que implica que la administración ha de prestar continua atención a las preocupaciones y necesidades de los usuarios de los servicios públicos. La ampliación del campo de intervención del Estado a terrenos sociales y económicos supone un giro radical en la concepción del servicio público que, de puramente administrativo, pasa a asumir también una función social, industrial o comercial. Así, en una sociedad que desde los años sesenta evoluciona hacia una sociedad de consumo, el usuario se convierte también en consumidor de las prestaciones y los productos ofrecidos por los servicios públicos, sólo una parte de los cuales siguen siendo de carácter administrativo.

Illust: Ministerio de Econom, 5.7 ko, 200x131
Ministerio de Economía, Finanzas
e Industria (MINEFI). París.
Emplazado durante largo
tiempo en el Palacio del
Louvre, el Ministerio se trasladó
en 1989 a un nuevo edificio
del distrito XII.
© F. de La Mure / M.A.E.

La introducción en los años ochenta de una lógica de gestión empresarial en el Estado, el desarrollo del derecho concurrencia derivado del derecho europeo y la influencia de las teorías liberales tienden a hacer que se conciba al ciudadano como un cliente ante servicios que compiten entre sí, a lo que también coadyuva el fin de los monopolios y la privatización de una parte del sector público. La evolución de los servicios públicos, a causa de la privatización de algunos de ellos o de la creciente influencia del modelo empresarial, no ha hecho sino acelerar esta tendencia. Por influencia europea, el propio concepto de servicio público se ha llegado a poner en cuestión en beneficio de una concepción más flexible: el Tratado de Roma (1957) hablaba de «servicios de interés económico general», reemplazados en los años ochenta por la idea de «servicios universales». Asimismo, la distinción entre servicios de carácter comercial y no comercial tiende a difuminar los rasgos específicos del régimen jurídico de los servicios públicos a la francesa y, por lo tanto, su relación con el usuario.

Ya se relacione con los servicios administrativos como administrado o como cliente, el ciudadano no desaparece sin embargo del sector público, aunque su participación directa en la gestión y en el control de los servicios no está resultando fácil: las asociaciones de consumidores, fuera del ámbito de la educación, no son muy activas en Francia. La ciudadanía interioriza los servicios públicos sobre todo a través del reconocimiento de los derechos del consumidor, derechos que afectan esencialmente al administrado: recurso al Defensor del pueblo (1973), acceso a los documentos administrativos (1978), motivación de las resoluciones administrativas (1979), derecho a un proceso contradictorio (1983) y, más genéricamente, derecho a la información (ley del 12 de abril de 2001 sobre los derechos de los ciudadanos en su relación con la administración). Evolución que es tanto más necesaria cuanto que los usuarios tienden cada vez más, en caso de conflicto con la administración, a recurrir sistemáticamente a la vía judicial, ante los tribunales administrativos en primer lugar, pero también ante la jurisdicción ordinaria, especialmente la penal.

Las transformaciones que se están produciendo en la administración, las dudas sobre el futuro de los servicios públicos y sobre las relaciones entre lo público y lo privado, entre el Estado y las colectividades territoriales, han roto la aparente armonía del modelo administrativo francés y su relación con la ciudadanía. Todo ello, sin embargo, no ha llegado a poner en entredicho sus fundamentos, que constituyen uno de los elementos de la identidad nacional.


Las consultas a la ciudanía

La ciudadanía está asociada a la elaboración de las políticas públicas a través de consultas sobre anteproyectos de ley o sobre políticas generales, consultas que, ya sean de carácter institucional y obligatorio (Consejo de Estado, Consejo Económico y Social, Consejo Superior de la Función Pública), ya sean de carácter potestativo, son frecuentes: así sucede, por ejemplo, en el caso de los agentes económicos y sociales, o de los representantes de los sectores profesionales, cuando se trata de proyectos de contenido económico y social. Las consultas pueden ser internas -asocian a los agentes públicos y a los funcionarios a la reflexión sobre la reforma del Estado-, o externas -organizan la representación de los administrados o de determinadas categorías de personas susceptibles de verse afectadas por las decisiones públicas, lo que permite que aflore la opinión de grupos de interés o de presión-. La consulta está cada vez más presente en el proceso de formación de la voluntad pública. La mayoría de los ministerios cuentan con comités o comisiones consultivas que emiten informes dictando una opinión, como, por ejemplo, la Comisión Nacional Consultiva de los Derechos del Hombre, dependiente del primer ministro.


La modernización de la administración

La calidad del servicio al usuario se ha convertido en una prioridad que es preciso abordar mejorando la accesibilidad, la simplicidad, la rapidez, la atención al público y la ayuda en la realización de los trámites administrativos, así como simplificando los trámites y procedimientos adminitrativos o acelerarando su resolución.

La utilización de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación (NTIC) abre nuevas perspectivas al dar la posibilidad no sólo de mejorar la información proporcionada a los administrados por medio de páginas web administrativas, sino también de facilitar las formalidades y trámites a través de una interrelación virtual (teleprocedimientos), e incluso de ofrecer servicios de valor añadido (teleservicios). El proyecto de una administración electrónica tiene como objetivo mejorar la calidad de los servicios mediante la rapidez de los intercambios y la simplificación de los trámites.

En cuanto a los medios materiales, el reto fundamental es dotar a la administración de la posibilidad de dar prioridad a consideraciones de rentabilidad económica en su utilización. La simplificación y modernización de los trámites de adjudicación de los contratos públicos (reforma de la Ley de contretos del 7 de marzo de 2001) responden a esa voluntad.

La gestión financiera y contable fue objeto en 2001 de una profunda reforma encaminada a dotar de mayor coherencia a la acción del Estado, articulándola alrededor de misiones y objetivos, así como a reforzar la libertad de los gestores, en contrapartida a los compromisos asumidos por éstos al comienzo y de la evaluación de los resultados al final. Esta reforma ha redistribuido el poder financiero entre el gobierno y el Parlamento. La Ley orgánica relativa a las leyes financieras (LOLF) del 1 de agosto de 2001 planta las bases de una vasta transformación de la gestión pública y tiene como objetivo mejorar las prestaciones del Estado.


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