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El centralismo cuestionado

Si la nación es «una e indivisible», el Estado que la organiza y personifica debe también serlo. El Estado napoleónico, y más tarde el republicano del siglo XIX, se caracteriza por una centralización piramidal que afecta a la administración del Estado propiamente dicha y a las administraciones territoriales. En el corazón de este sistema se sitúa la administración central del Estado, organizada alrededor del poder gubernamental y estructurada en ministerios divididos en direcciones y servicios. Esta organización llegó a su apogeo con la V República, que le dio coherencia política al crear un verdadero poder gubernamental (ver capítulo «Las instituciones y la vida política»). Paralelamente a esta organización central, la estructura administrativa tradicional se prolonga a través de los servicios periféricos del Estado, divididos en circunscripciones administrativas (región y prefecto de región, departamento y prefecto de departamento, distrito y subprefecto, municipio y alcalde). Esta estructura territorial desconcentrada se yuxtapone a las instancias de las colectividades territoriales (región, departamento, municipio).

Este modelo de organización clásico está sometido actualmente a profundos cambios, especialmente por el desarrollo de estructuras administrativas que quedan fuera tanto de la tutela jerárquica de los ministerios como de las autoridades locales. Así, a partir de los años setenta -la primera será el Médiateur (Defensor del pueblo) en 1973-, bajo la influencia de modelos extranjeros, se multiplican las autoridades administrativas independientes en numerosos ámbitos, especialmente en el control de ciertas actividades económicas (Consejo de la Competencia), financieras (Comisión de Operaciones Bursátiles), de comunicación (Consejo Superior del Audiovisual, Agencia de Regulación de las Telecomunicaciones), políticas (sobre las elecciones, los sondeos, las actividades de los partidos), administrativas (acceso a los documentos administrativos, ficheros informáticos...), etc. Su función de control y regulación implica también a menudo una funcion sancionadora, sometida a control judicial, casi siempre contencioso-administrativo, ya que no ministerial.

Las relaciones de la administración estatal con su entorno se han modificado también profundamente. Desde comienzos del siglo XIX, debido al aumento de las tareas confiadas al Estado en tiempos de guerra o de crisis económica, así como al desarrollo del papel del Estado social y del Estado/patrón, la esfera de intervención del Estado y de los organismos públicos se ha ido ampliando progresivamente, en nombre de un concepto amplio del interés general del que es garante el Estado. Este fenómeno ha desembocado en una mutación de la concepción del Estado y de su administración: el Estado represor (teoría del poder estatal dominante en el siglo XIX) se ha convertido en Estado providencia (teoría del servicio público dominante en el siglo XX). Desde los años ochenta este proceso experimenta un retroceso y el Estado muestra una cierta tendencia a replegarse hacia sus tradicionales funciones de autoridad, sin renunciar abiertamente a sus intervenciones en el ámbito social, como garante de la solidaridad nacional, o en el ámbito económico, en tanto que regulador.

El Estado ya no es dueño absoluto de su actuación, sino que, en el ámbito nacional, debe contar con las colectividades territoriales (que desde 1982 no están bajo su tutela -sustituida por un control de legalidad jurisdiccional a posteriori- y con las que negocia incluso dentro de su ámbito de competencias) y, en el ámbito supranacional, con las autoridades europeas (poder de control y de regulación en materia económica y comercial de la Comisión, por ejemplo). Este sistema de decisión compartida se va clarificando con la progresiva desaparición de la duplicación de funciones. En efecto, el alcalde, antaño designado por el gobierno, sigue siendo un repersentante del Estado en el municipio, al mismo tiempo que dirige el gobierno de la colectividad. Por otro lado, el prefecto ya no preside el Consejo General, asamblea general del departamento que designa a su propio presidente, al igual que el Consejo Regional.

Los grandes ejes de la reforma del Estado

En Francia, la reforma del Estado es un tema recurrente, y, desde principios de los años ochenta, todos los gobiernos han emprendido programas de reforma caracterizados por una notable similitud. Todos ellos pretenden, esencialmente, dar respuesta a una cierta crisis de legitimidad. La reforma del Estado presenta tres aspectos fundamentales: el reajuste de las tareas del Estado, la afirmación de un principio de proximidad y la exigencia de eficacia, elevada a principio rector de la gestión pública.

Reformar el Estado implica redefinir la naturaleza de las intervenciones que le incumben así como adaptar sus estructuras para eliminar sus disfunciones. La redefinición del papel del Estado puede ilustrarse, a modo de ejemplo, por la transformación del papel que desempeña en la economía: la concepción de un Estado dotado de capacidad para dirigir el desarrollo económico, que había prevalecido en Francia desde el final de la Segunda Guerra Mundial, ha experimentado un considerable evolución, y si bien el Estado sigue presente en la economía, ahora interviene más bien en tanto que regulador encargado de arbitrar los conflictos de intereses.

Desde hace varias décadas otro de los ejes de la reforma del Estado es la organización territorial, que se había basado en la preeminencia de las capitales. El reconocimiento en el artículo 1 de la Constitución del carácter descentralizado de la organización de la República, al que se añade el principio de subsidiaridad consagrado en el artículo 72, es la manifestación más reciente de esa voluntad de potenciar una gestión más cercana al ciudadano.

A partir de los años sesenta, la eficacia ha sido el núcleo central de los programas de reforma del Estado. La administración se siente obligada a mejorar sus prestaciones y a rebajar sus costes, y esta exigencia ocupa el primer puesto de las prioridades de reforma, al igual que la mejora de la calidad del servicio prestado al usuario, otra señal de eficacia.

Replegada sobre sus propias funciones, la administración del Estado se ha visto abocada a reconvertirse, poniendo en marcha una verdadera descentralización cuyos principios quedaron establecidos en 1992 en la Carta de Descentralización del 1 de julio de 1992 que otorga al prefecto un poder general de decisión y dirección de los servicios descentralizados del Estado así como de ejecución de las políticas gubernamentales. Este proceso de coordinación de las políticas territoriales del Estado alrededor del prefecto ha entrado en una nueva etapa tras la modificación constitucional de 2003 en la que se refuerza la descentralización.


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